II SA/Rz 1046/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 28 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]; II. uchyla postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...]; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 30 zł /słownie: trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1046/04 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Z. M. jest ostateczna decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].10.2004 r., nr [...] – utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniem Z. M. decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...].08.2004 r., nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Miejskiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...].05.2001 r., nr [...] stwierdzającą brak podstaw do uznania choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz. U. nr 65, poz. 294/. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wymienił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. W motywach rozstrzygnięcia wymieniony organ przytoczył, że decyzję z dnia [...].05.2001 r. doręczono Z. M. w dniu [...].05.2001 r. Od tej decyzji w/w nie składał odwołania. We wniosku z dnia [...].12.2003 r. żądał wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].05.2001 r. Art. 148 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 /strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu/ biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ I instancji odmówił wznowienia postępowania z powodu niezachowania terminu określonego w powołanym przepisie. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu sprawy podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji, a także wyprowadzone na ich podstawie wnioski. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący Z. M., nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji zarzucił, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...].08.2004 r., rażąco naruszają prawo. Konkretyzując zarzuty wyjaśnił, że organy I i II instancji nie rozpatrzyły wszystkich dowodów zgromadzonych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. tj. "brak karty wypisowej ze szpitala IMPiZS w S. z dnia [...].04.2001 r., w dniu [...] lipca 2004 r. w trakcie spisywania Protokołu nr [...] karta znajdowała się w aktach sprawy co zostało potwierdzone. W Protokole z dnia [...] października 2004 r. stwierdzono brak karty zostało to potwierdzone. Na treści karty oparłem żądanie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 punkt 5. Narusza to następujące art. 7 i art. 8, art. 75 do 80 k.p.a.". W decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...].08.2004 r., nr [...] w uzasadnieniu zmieniono jego zarzuty wymienione w punktach 1, 2, 3 jego pisma o wznowienie postępowania z dnia [...].12.2003 r. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie działanie łącznie świadczy o celowym działaniu na jego szkodę i stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 80, art. 104 i art. 107 k.p.a. Organ odwoławczy natomiast naruszył art. 382 k.p.c. i pośrednio art. 233 § 1 k.p.c. przez zaakceptowanie nieprawidłowych ustaleń dokonanych przez organ I instancji. W uzasadnieniach decyzji orzekające organy nie określiły czy decyzje te ostały wydane w związku z art. 145 § 1 pkt 5, czy też art. 145 § 1 pkt 4, lub art. 145 § 1 pkt 5 i 4 k.p.a., co stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 k.p.a. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i decyzji o odmowie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mimo, że wniósł pismo z żądaniem wznowienia postępowania i jednoznacznie określił przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5. Takie postępowanie organu narusza art. 7, art. 61, art. 35, art. 104, art. 123, art. 124 k.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oprócz tego wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Skarżący w piśmie z dnia [...].01.2005 r. wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że w karcie wypisowej ze Szpitala IMPiZS w S. z dnia [...].04.2001 r. nazwę choroby napisano po łacinie bez przekładu na język polski, co uniemożliwiło mu złożenie odwołania w terminie od decyzji z dnia [...].05.2001 r. i z tego powodu złożył wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wniosek ten złożył niezwłocznie, gdy dowiedział się, że na jego stanowisku pracy była stwierdzona choroba zawodowa słuchu i natężenie hałasu wynosiło 120 dB, czas narażenia 6,5 godzin dziennie. Poza tym dowiedział się, że zapis "Hypoacusis perceptiva dextra" oznacza uszkodzenie słuchu w wąskich pasmach częstotliwości, ubytek wynosi 130 dB, ponadto występują szumy uszne, które są spowodowane pracą w narażeniu na hałas. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego zawartego w odpowiedzi na skargę, że dowodem w sprawie chorób zawodowych jest orzeczenie lekarskie, a nie karta wypisowa ze szpitala, nie zgodził się z tym stanowiskiem i wyraził pogląd, że karta wypisowa stanowi część opinii, zatem również jest dowodem w sprawie. Powołał się w tej kwestii na § 8 rozporządzenia z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych i na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26.11.1996 r., sygn. akt III RN 32/96 – OSNAP 1997/12/208. Organ odwoławczy wydając decyzję z dnia [...].10.2004 r. nie miał wglądu do pełnej dokumentacji. W odwołaniu powołał się na kartę wypisową ze szpitala z dnia [...].04.2001 r., a mimo tego organ II instancji nie zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o uzupełnienie dokumentacji przez co naruszył § 10 rozporządzenia z dnia 18.11.1983 r. o chorobach zawodowych oraz art. 7 i 75 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym. Przy tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli bierze również pod uwagę uchybienia procesowe i materialnoprawne popełnione przez orzekające organy, o których nie wspomniano w skardze /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., nazwanej dalej skrótem p.p.s.a./. Takie właśnie uchybienia procesowe uwzględnił Sąd z urzędu. Przed ich omówieniem należy przedstawić kilka faktów związanych z tymi naruszeniami prawa. W podaniu z dnia [...].12.2003 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Miejskiego Inspektora Sanitarnego [...] i powiatu [...] z dnia [...].05.2001 r., Nr [...] stwierdzającą brak podstaw do uznania u Z. M. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych – stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm./, Z. M. wymienił dwie podstawy wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Twierdził, że w postępowaniu zwyczajnym nie brał udziału we wszystkich czynnościach procesowych przeprowadzonych przez organ /art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a./, zaś w 1982 roku stwierdzono chorobę zawodową uszkodzenia słuchu u M. M., który również w latach 1970-75 pracował na rębalni i w tej sprawie ustalono, że natężenie hałasu przekraczało 120 dB przez 6,5 godziny dziennie. Natomiast w jego sprawie przyjęto natężenie hałasu z 1986 r., które wynosiło 103 dB. Skarżący w okresie [...].08.1970-[...].02.1975 pracował w Zakładach Płyt Pilśniowych w P. na stanowisku ślusarza remontowego. Postanowieniem z dnia [...].07.2004 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. "wznowił postępowanie w sprawie podejrzenia choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu zakończone prawomocną decyzją Miejskiego Inspektora Sanitarnego [...] i powiatu [...] z dnia [...].05.2001 r., znak [...]. Następnie decyzją z dnia [...].08.2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. – odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Miejskiego Inspektora Sanitarnego [...] i powiatu [...] z dnia [...].05.2001 r., znak [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że Z. M. doręczono w/w decyzję w dniu [...].05.2001 r., zaś podanie o wznowienie wniósł w dniu [...].12.2003 r., zatem nie zachował terminów ustawowych określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Z metodycznego punktu widzenia, postępowanie nadzwyczajne o wznowienie postępowania administracyjnego, unormowane w art. 145-153 k.p.a., można podzielić na dwa etapy. W przedmiotowej sprawie pierwszy etap zapoczątkowało wniesienie przez skarżącego podania o wznowienie postępowania /art. 61 § 1 i 3 k.p.a./. Na tym etapie postępowania organ sprawdza czy podanie zostało wniesione przez osobę będącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin wskazany w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Dodać należy, iż na tym etapie postępowania organ nie bada czy przyczyna wznowienia wskazana w podaniu rzeczywiście zaistniała. W zależności od wyników tego sprawdzenia, organ wydaje decyzję z art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania, albo postanowienie z art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania administracyjnego. Decyzję o jakiej mowa w art. 149 § 3 k.p.a. wydaje się tylko w trzech przypadkach: - podanie o wznowienie postępowania wniosła osoba nie będąca stroną postępowania, - podanie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., - podmiot wnoszący podanie o wznowienie nie wskazał żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 k.p.a. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.03.1998 r., II SA 122/98 – ONSA 2/1999 r., poz. 53/. Jeżeli natomiast nie zachodzą podstawy do wydania takiej decyzji, organ obowiązany jest wydać i doręczyć stronom niezaskarżalne postanowienie wznawiające postępowanie administracyjne /art. 149 § 1 k.p.a./. Postanowienie takie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy /art. 149 § 2 k.p.a./. Innymi słowy w II etapie /po wydaniu postanowienia o wznowieniu/, organ bada czy wskazane w podaniu przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. Trzeba też dodać, że na tym etapie postępowania organ administracji nie jest ograniczony do badania tylko podstawy wznowieniowej wskazanej w podaniu, ale władny jest badać istnienie wszystkich podstaw wznowieniowych z wyłączeniem podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a k.p.a., bowiem te podstawy podlegają badaniu tylko wtedy, gdy są wymienione w podaniu /por. Barbara Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz. Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 657/. Odmienne stanowisko na ten temat wyraził Wojciech Chrościelewski /por. Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wyd. Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2002 r., str. 182/. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia /II etap/, organ może wydać następujące decyzje: 1/ z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy stwierdzi brak rzeczywistych przyczyn wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 lub art. 145a. 2/ z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, 3/ z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. – ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji. Przyczyną wydania takiej decyzji są okoliczności wymienione w art. 146 k.p.a., czyli upływ terminu przedawnienia. Nie można również wykluczyć możliwości wydania decyzji umarzającej postępowanie wznowieniowe /art. 105 § 1 k.p.a./, dla przykładu w sytuacji, kiedy po wznowieniu postępowania okazało się, że osoba składająca podanie nie jest stroną postępowania lub podanie zostało wniesione z uchybieniem terminu z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Generalnie rzecz ujmując taka decyzja może być wydana w sytuacji kiedy nie było podstaw do wydania postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. Przechodząc do istoty sprawy należy podkreślić, iż organ I instancji decyzję o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 § 3 k.p.a./ wydał po uprzednim wznowieniu postępowania, czyli po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, wydanie decyzji z art. 149 § 3 k.p.a. było niedopuszczalne. Organ II instancji nie dostrzegł tego uchybienia, które rażąco narusza art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. /por. Eugeniusz Mżyk – Wznowienie postępowania administracyjnego, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, W-wa – Zielona Góra, str. 44 in fine/. Organy naruszyły również art. 149 § 1 k.p.a., bowiem przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie wyjaśniły, czy skarżący zachował termin z art. 148 § 1 k.p.a., odnośnie przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W podaniu z dnia [...].12.2003 r. skarżący nawet nie wspomniał w jakim konkretnie czasie dowiedział się o stwierdzeniu choroby zawodowej u M. M., zatem na organie I instancji spoczywał obowiązek wezwania skarżącego do uzupełnienia podania w tym zakresie i pouczenia go, iż na nim spoczywa ciężar udowodnienia zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. /op. cit. – Eugeniusz Mżyk, str. 34-35/. Organy obu instancji na poruszoną kwestię nie zwróciły uwagi. Z przedstawionych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...].08.2004 r., Nr [...]. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...].07.2004 r., Nr [...] wznawiające postępowanie administracyjne, bowiem zostało wydane przed wyjaśnieniem kwestii związanej z zachowaniem terminu z art. 148 § 1 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a. Skarżący z mocy prawa był zwolniony od kosztów sądowych /art. 239 pkt 1 litera "c" – p.p.s.a./, zaś zasądzona kwota 30 zł dotyczy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do siedziby Sądu i z powrotem.