IV SA/Wa 1321/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi E. N., R. L., A. S., W. S., T. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji - Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geograficznego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2005r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...]. z dnia [...] marca 2002 r. w zakresie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] dotyczących działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Burmistrz Gminy W. orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] wpisując jako władającego Gminę W. w miejsce dotychczasowej władającej H. S. i użytkownika M. J. Spadkobiercy H. S.: E. N., R. L., W. S., T. S. i A. S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Burmistrza Gminy W. Wojewoda [...] – decyzją z dnia [...].07.2004 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji podnosząc w uzasadnieniu, że wnioskodawcy nie są stroną uprawnioną do żądania wszczęcia takiego postępowania. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...].09.2004 r. uchylił decyzję Wojewody [...] wskazując, że została wydana przez organ niewłaściwy rzeczowo do rozpoznania sprawy i jednocześnie przekazał sprawę do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Geograficznemu i Kartograficznemu Województwa [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. Od decyzji tej odwołania złożyli spadkobiercy H. S.: E. N., R.L., W. S., T. S. i A. S. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionych odwołań Główny Geodeta Kraju wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. Wojewoda [...] stwierdził, że z dniem [...] maja 1990 r. Dzielnica Gmina W. nabyła z mocy prawa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Tym samym został uregulowany tytuł prawny tej nieruchomości. Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się osobę władającego. H. S. została wpisana do ewidencji gruntów jako władająca na podstawie przepisów dekretu z 2 lutego 1955 r. Zatem z dniem, kiedy decyzja Wojewody [...]. z dnia [...] lipca 1996 r. stała się ostateczna wpis H. S. jako władającej podlega wykreśleniu na podstawie art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Władający ten przestaje być stroną w postępowaniu ewidencyjnym i traci prawo do skutecznego żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków a więc także skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tej sprawie. Obecnie skarżący będą mogli być wpisani w ewidencji gruntów, jeżeli uzyskają tytuł prawny do władania pochodzący od właściciela gruntu. W tej sytuacji – w ocenie organu odwoławczego- odwołujący się nie są stroną w sprawie z uwagi na to, że zmarł władający wpisany w ewidencji gruntów i budynków a ponadto został uregulowany tytuł prawny do gruntu na rzecz osoby prawnej tym bardziej, że władanie, o którym mowa w art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jako czynność fizyczna nie podlega spadkobraniu. E. N., R. L., W. S., T. S. i A. S. złożyli skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 kpa i w następstwie powyższego przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do występowania z wnioskiem stwierdzenie nieważności decyzji. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2002r. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu zaś do zarzutu, że spadkobiercy nie zostali powiadomieni o wykreśleniu H. S. z ewidencji gruntów organ wskazał, że fakt nieuczestniczenia w postępowaniu może być przyczyną wznowienia postępowania a nie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem E. N., R. L., A. S., W. S. i T. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. w przedmiocie dokonania zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w zakresie władającego działką ewidencyjną nr [...] położonej w W. przy ul. [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądem doktryny postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156§1 kpa jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie art. 157 kpa. Art. 157§2 kpa wskazuje, że postępowanie to może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie takie zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, nie ulega bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem. ( tak: NSA w uchwale 7 sędziów z 8 września 2003 r. OSA 2/03, ONSA 2004/1/2). Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 kpa i przymiot ten przysługuje każdemu czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego (zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji), lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.( tak NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. IISA 2164/92). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W efekcie tych rozważań przyjmuje się stanowisko, że interes prawny musi wynikać wprost z normy prawa materialnego. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, nie może być przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.( takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. IVSA 846/95 OSP 1997/4/83, z aprobującą glosą J. Zimermana). W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że osoby, które wystąpiły z takim wnioskiem nie posiadają interesu prawnego i nie mogą skutecznie występować z takim żądaniem. W uzasadnieniu tego stanowiska organy wskazały na dwie okoliczności: że H. S. jako władającej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2002r. ( której stwierdzenia nieważności żądają skarżący) oraz że skarżący nie posiadają interesu prawnego albowiem władanie nie podlega spadkobraniu. Sąd nie podzielił stanowiska organu w opisanym wyżej zakresie. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...].03.2002 r. H. S. została wpisana do ewidencji gruntów i budynków jako władająca przedmiotowym gruntem na podstawie przepisów dekretu z 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tego dekretu w ewidencji gruntów podawało się osobę właściciela oraz inne osoby, w których władaniu grunt lub budynek znajdował się, jak również miejsce zamieszkania (siedzibę) tych osób. Przepisy dekretu ani też ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiują pojęcia "władania" nieruchomością jednakże nie budzi wątpliwości -w ocenie Sądu-, że pojęcie to jest tożsame z "posiadaniem" w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. W doktrynie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego reprezentowany jest pogląd, że posiadanie podlega dziedziczeniu.( tak m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia z dnia 26 stycznia 1968 r. IIICZP 100/67 OSNCP 1968/8-9/134, postanowienie SN z dnia 28 kwietnia 1999 r. ICKU 105/98 OSNC 1999/11/197). Art. 922 kc stanowi natomiast, że dziedziczeniu podlegają prawa i obowiązki majątkowe zmarłego. Nie ulega zatem wątpliwości, że władanie nieruchomością jest prawem majątkowym podmiotu władającego. Nietrafne jest zatem stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie wskazujące, że władanie nie podlega dziedziczeniu. Sąd nie podzielił również stanowiska organów, co do tego, że w sprawie, której przedmiotem jest wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków osoba, która ma być wykreślona z tej ewidencji jako władający nie posiada interesu prawnego a tym samym przymiotu strony w takim postępowaniu. Nie oceniając zasadności rozstrzygnięcia w zakresie wprowadzonych zmian wskazać należy, że jakiekolwiek rozstrzygnięcia zmieniające zakres praw (i obowiązków) osób, których prawa były dotychczas ujawnione w ewidencji niewątpliwie naruszają ich interes prawny. W konsekwencji powyższego nieuprawnione jest stanowisko organów, że z chwilą uregulowania tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości H. S. przestała być stroną w postępowaniu ewidencyjnym i straciła prawo do skutecznego żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Sam fakt uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości nawet jeśli – jak wskazał Burmistrz Gminy W. w decyzji z dnia [...].03.2002 r.- skutkuje koniecznością wykreślenia H.S. z ewidencji jako władającej nie powoduje utraty przez nią przymiotu strony w takim postępowaniu. Ewentualne nieuprawnione wykreślenie jej z takiej ewidencji narusza jej interes prawny. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 28 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego była konieczność wyeliminowania w/w decyzji z obrotu prawnego. Rozstrzygając sprawę organy dokonają ponownie oceny interesu prawnego skarżących w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez Sąd a przedstawionej wyżej. Mając powyższe na uwadze – na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji.