IV SA/Wa 1250/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. działając w oparciu o treść §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. z 1945 r. nr 10 poz. 51 ) Wojewoda [...]i stwierdził, że część nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...] o powierzchni 6,2882 ha stanowiącej przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność A. M. zapisanej w Księdze Wieczystej "W. Tom I karta 1"(obecnie KW nr [...]) stanowiący zespół pałacowo- parkowy położony w W. gm. W. nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U z 1945 r. nr 3 poz. 3, poz. 13 ze zm.) W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek G. M. o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia, że przejęcie na własność Państwa zespołu pałacowo -parkowego w W. nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e cyt. dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność i współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły niezwłocznie z mocy samego prawa bez żadnego odszkodowania i w całości na własność Skarbu Państwa. W ocenie organu I instancji dla ustalenia zakresu podmiotowego tego przepisu niezbędne jest wyjaśnienie pojęcia "nieruchomość ziemska" bowiem dekret nie zawierał definicji tego pojęcia. Zgodnie z wykładnią tego pojęcia dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny przez określenie nieruchomości jako "ziemska" należy rozumieć obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter wyłącznie rolniczy. Analiza przepisów dekretu i rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu i prowadzi do wniosku,że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Z przepisów tych nie wynika, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczane nieruchomości nie mające takiego charakteru nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stopnia wojewódzkiego stwierdził, że przy orzekaniu na podstawie §5 rozporządzenia z 1945 r. powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod reformy tej części nieruchomości , która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym a więc i nie była przeznaczona na cele dekretu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniające co do zespołu pałacowo – parkowego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania organ I instancji doszedł do wniosku, że charakter i wzajemne położenie zabudowań nieruchomości ziemskiej W. pozwoliły na wyraźne wyodrębnienie w tej nieruchomości części rezydencjonalnej i dziedzińca gospodarczego Ponadto wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi elementami majątku cechuje wyraźne oddzielenie części rezydencjonalnej od gospodarczej. Część mieszkalna obejmowała pałac wraz z parkiem. Zespół pałacowo- parkowy był ogrodzony i zarazem oddzielony od pozostałej części ogrodzenia ogrodzeniem trwałym. Do zespołu prowadziła brama służąca do wjazdu tylko na teren owego zespołu. Natomiast w skład dziedzińca gospodarczego wchodziły: budynek administracyjny, stodoła spichlerz, kuźnia, stajnia, stelmacharnia. Cały plac folwarczny otoczony był murem i płotem. Główne wejście na teren podwórza gospodarczego znajdujące się w północno- zachodniej części majątku nie było bezpośrednio połączone z terenem rezydencji. Analizując gospodarstwo z gospodarczego punktu widzenia organ I instancji przyjął, że w majątku W. podmiotem najściślej związanym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego był kierownik, który podejmował wszelkie decyzje organizacyjne, wydawał dyspozycje i decydował o naborze siły roboczej. Biuro majątku znajdowało się w tzw oficynie usytuowanej w części gospodarczej majątku. Wejście do biura znajdowało się od strony podwórza. Powiązania funkcjonalne jakie występowały w ramach przedmiotowego gospodarstwa wskazują na ścisłą współzależność biura (ośrodka decyzyjnego) z pozostałą częścią majątku. W związku z tym Wojewoda ocenił, że gospodarstwo rolne w majątku W. mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo- parkowego, a tym samym nie zachodził związek funkcjonalny pomiędzy tym zespołem a pozostałą częścią nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych, po rozpoznaniu którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa i wadliwą wykładnię §5 rozporządzenia z 1.03.1945r. Dokonując wykładni przepisów dekretu i rozporządzenia wykonawczego będącego podstawą rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. Zgodnie z tym przepisem pod działanie dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność i współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiadała w/w cechy przechodziła ona z mocy prawa- niezwłocznie bez wynagrodzenia na rzecz Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznie zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Właściciele tych nieruchomości byli z nich usuwani w terminie 3 dni ( art. 7 dekretu). Dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. dokonał zmiany w dekrecie z 6.09.1944 r. m.in. przez skreślenie w art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". Oznacza to, że z chwilą dokonania tej zmiany przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolniczego. Z treści art. 1 dekretu wynika, że przejmowana na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska nie oznaczała tylko i wyłącznie nieruchomości rolnej przeznaczonej na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych lub tworzenie nowych gospodarstw indywidualnych w drodze nadania ziemi. Dekret w tym przepisie wyliczał cele, których realizacji służyć miały przejmowane majątki ziemskie, które wskazują, że pojęcie nieruchomości ziemskiej" znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Ustawodawca za nieruchomości ziemskie uznawał nie tylko użytki rolne ale i również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla tworzenia ośrodków wymienionych w art. 1 dekretu przejmowane były także zabudowania w tym pałace, dwory i wille z reguły położone w parku stanowiące przed przejęciem na rzecz Państwa tzw. ośrodek majątku będący siedzibą jego właściciela. Za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia także art.. 6 dekretu, zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi wymienionymi w art. 2 dekretu. W art. tym mowa jest o zabudowaniach ogólnie a więc także o zabudowaniach mieszkalnych, do których niewątpliwie zalicza się również pałace lub dwory. Jak stanowi §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1.03. 1945 r. orzekanie o sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich i przepis ten jasno stanowi, że organ ten ( obecnie wojewoda) orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jego części. Jeśli strona kwestionowała, że nieruchomość ziemska, której była właścicielem przeszła z mocy prawa na własność państwa musiała udowodnić, że nieruchomość ta nie spełniała norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych. Natomiast strona ubiegająca się o uznanie,że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania przepisów dekretu winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju a w braku takich dowodów zwrócić się do organu o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przepis ten nie dopuszczał natomiast możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz państwa budynków czy też zespołów pałacowo-parkowych. Oznacza to, że wyłączenie spod przejęcia budynku mieszkalnego było-, a z racji tego, że przedmiotowy dekret nie został uchylony -jest nadal niedopuszczalne. Przyjmując taką wykładnię §5 rozporządzenia wykonawczego organ naczelny przyjął, że brak jest podstawy prawnej w przedmiocie orzekania przez organ administracyjny co do części przejętej w trybie dekretu nieruchomości. Roszczenia takie mają charakter cywilny i w związku z tym dochodzić ich można na właściwej dla nich drodze postępowania przed sądem powszechnym. W tej sytuacji – w oparciu o art. 138§1 pkt 2 oraz art. 105 kpa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].04.2005 r. wniósł G.M. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Niepodzielając stanowiska organu odwoławczego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie znajduje podstaw do zmiany swojej decyzji. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. – uczestnik postępowania wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 138§1 pkt 2 oraz art. 105 kpa Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 i 138 kpa nakazuje organom administracji prowadzącym postępowanie w danej sprawie dwukrotnie ją rozstrzygnąć. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać na kontroli argumentów ( zarzutów) podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Art. 138 kpa reguluje zakres rozstrzygnięć organu odwoławczego i wskazuje przy tym, że organ ten może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umorzyć postępowanie I instancji. Nie może ulegać wątpliwości, że umorzenie postępowania może mieć miejsce wtedy gdy zachodzą ku temu przesłanki tj. bezprzedmiotowość postępowania. W doktrynie prawa administracyjnego reprezentowane jest jednolite stanowisko, że postępowanie jest bezprzedmiotowe jeżeli prowadzone jest przez niewłaściwy organ, który nie stał się właściwy w toku postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi tym bardziej wówczas gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania jakiejś sprawy. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Sąd podzielił bowiem stanowisko organu odwoławczego, iż organy administracji nie są właściwe rzeczowo do rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zespołu pałacowo parkowego położonego w W. Okolicznością niekwestionowaną w niniejszej sprawie jest to, że przejęty na rzecz skarbu państwa majątek ziemski w W. stanowiący uprzednio własność A. M. posiadał powierzchnię 721,3896 ha. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na rzecz Skarbu Państwa przejmowane były nieruchomości stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych a na terenach województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha niezależnie od wielkości użytków rolnych. Bezspornie zatem nieruchomość ta przeszła – z chwilą wejścia w życie dekretu na rzecz Skarbu Państwa. Zaistnienie bowiem skutków prawnorzeczowych tego uregulowania nie było uzależnione od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej.( Dz.U. nr 39, poz.. 233 ze zm.). Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. będące przepisem wykonawczym do dekretu PKWN w §6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wniosek ten – w myśl §5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w §6 rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na rzecz skarbu państwa nieruchomości jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej ani dokonania odpowiedniego wpisu – na jego podstawie – w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec skarbu państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia go z księgi wieczystej, o ile został wpisany. Trafna – w ocenie Sądu administracyjnego jest przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia §5 i 6 rozporządzenia wykonawczego, która wskazuje na to, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisu §5 może wyłącznie rozstrzygać o tym czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie dekretu z uwagi na wielkość jej areału w tym użytków rolnych. Za taką oceną przemawia treść §6 rozporządzenia, który nakazuje stronie składającej wniosek wszczynający postępowanie obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy dana nieruchomość ziemska ( jako całość) podpada pod działanie przepisów dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Skoro zatem złożony przez G. M. wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczył jedynie części majątku ziemskiego – zespołu pałacowo- parkowego prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że organy administracji nie są właściwe do rozpoznania takiego wniosku. Wniosek dotyczy wszak de facto żądania rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, które winno być rozpoznawane przez sądy powszechne- wydziały cywile. Ani dekret ani przepisy wykonawcze nie wykluczały dochodzenia tych roszczeń – o charakterze cywilnym na drodze postępowania sądowego. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że zarzuty zawarte w skardze są niezasadne, nie stwierdził również innych uchybień prawa materialnego i procesowego, które musiałyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji skargę należało oddalić. Z tych wszystkich względów – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)– należało orzec jak w sentencji.