I SA/Wa 187/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę I SA/Wa 187/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku A. S., P. S. i B. V. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako parcela nr [...], uchylił w całości decyzję z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] i stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...] w części dotyczącej parceli nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 10 i art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nieruchomość położona w P. przy ul. [...] i [...], stanowiąca współwłasność T. i A. J. oraz J. S. z dniem 13 listopada 1952 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w P.. Decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku J. S. (J. S. - byłej współwłaścicielki nieruchomości) oraz I. G. (spadkobierczyni T. i A. J. – postanowienie Sądu Powiatowego P. z dnia [...] lutego 1965 r., sygn. akt [...] Ns [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego K. z dnia [...] listopada 1992 r., sygn. akt [...] Ns [...]) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r. o wywłaszczeniu parceli nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 1997 r. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 201/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi A. S., B. V. i P. S. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2000 r. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że była współwłaścicielka J. S. (S.) zmarła w dniu [...] lipca 1998 r. Ponadto Sąd stwierdził, że "w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. nie brali udziału wszyscy spadkobiercy zmarłej". Po ustaleniu kręgu wszystkich spadkobierców po J. S., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ponownie rozpoznał sprawę oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1952 r., zakończoną decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] i wskazał, że na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami wyżej wymienionego dekretu. Przepis art. 5 dekretu nakładał na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, które to zezwolenie w myśl art. 5 ust. 2 dekretu musiało być poprzedzone stosowną opinią prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się zezwolenie Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielone jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w P. w dniu [...] września 1951 r., nr [...], ale w aktach sprawy brak jest odpisu opinii, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu, a która zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 pkt 2 dekretu miała stanowić załącznik do wniosku o wywłaszczenie Organ podniósł, że brak jest jakiegokolwiek dowodu z którego by wynikało, aby przedmiotowa opinia została kiedykolwiek wydana. Skutkuje to stwierdzeniem, że w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco naruszono przepis art. 5 ust. 2, a także przepis art. 7 ust. 3 pkt 2 dekretu, z którego wynikał obowiązek dołączenia odpisu opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej do wniosku wywłaszczeniowego. Organ wskazał, że w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco naruszono także przepis art. 8 ust. 1 dekretu, który zobowiązywał wykonawcę narodowych planów gospodarczych do wezwania właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W aktach sprawy brak jest bowiem wezwania byłego właściciela do odstąpienia nieruchomości, z podaniem ceny ustalonej stosownie do przepisu art. 28 dekretu. Należy także wskazać, że nie istnieje jakikolwiek środek dowodowy, który upoważniałby do uznania, iż w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1952 r. została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa stosownie do treści art. 21 ust. 1 dekretu. W szczególności bowiem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego fakt przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej, w tym protokołu z takiej rozprawy. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, należy stwierdzić, że w sprawie nie zachowano ustawowych warunków poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a ponadto rażąco naruszono przepisy określające tryb prowadzenia tego postępowania. W ocenie organu nadzorczego, niespełnienie powyższych warunków określonych przepisami art. 5, art. 7 ust. 3 i art. 21 ust. 1 dekretu uzasadnia ocenę rażącego naruszenia prawa przy wywłaszczaniu nieruchomości, które spełnia przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się natomiast do dokonanej przez organ centralny odmiennej oceny tych samych materiałów dowodowych, na podstawie których w decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, organ stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 201/99 wskazał na nieprawidłowości w zakończonym tymi decyzjami postępowaniu nadzorczym. Tym samym, prowadząc obecnie postępowanie nadzorcze dotyczące oceny prawidłowości dokonanego wywłaszczenia parceli nr [...], organ administracji miał obowiązek dokonania na nowo oceny okoliczności sprawy i analizy całego materiału dowodowego, uwzględniając aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podniósł, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1952 r. było przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia innej nieruchomości położonej w P., to jest przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako parcela nr [...]. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 241/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę m.in. na istniejące w aktach sprawy braki w materiałach stanowiących podstawę wydania decyzji, a także na fakt, że niektóre z tych materiałów zawierają rozstrzygnięcia rażąco naruszające prawo. W szczególności wskazano na brakujące dokumenty wymagane przepisami art. 5, art. 7 ust. 3 i art. 17 ust. 1 dekretu oraz na brak wniosku o wywłaszczenie, zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, zaświadczenia o lokalizacji Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego i protokołu z rozprawy administracyjnej W ocenie Sądu powyższe braki uzasadniają wątpliwości co do zachowania w sprawie trybu przewidzianego do wywłaszczenia nieruchomości oraz co do faktu złożenia właścicielowi oferty nabycia nieruchomości z podaniem ceny. Organ nadzoru podkreślił, że skoro orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1952 r. zostało poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, to ocena prawna legalności dokonanego wywłaszczenia pozostaje aktualna także w odniesieniu do orzeczenia dotyczącego wywłaszczenia parceli nr [...], jako wydanego w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Reasumując organ wskazał, że skoro weryfikowane rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 1952 r. dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a z akt sprawy nie wynika, aby wołało ono nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, to należało orzec jak w decyzji. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto P. – reprezentowane przez dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego. Skarżący wskazał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości w P. przy [...] i [...] o pow. [...] m², zostało wszczęte zgodnie z treścią dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. Natomiast orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości wydane zostało na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 25) oraz art. 10 i art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Z kolei zezwolenie na nabycie nieruchomości udzielone było na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r., Nr 55, poz. 438)., Zdaniem skarżącego, opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych była wymagana dopiero na podstawie przepisu art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. (Dz. U z 1952 r.,. Nr 4, poz. 25). i dlatego zarzut dotyczący braku odpisu opinii jest bezprzedmiotowy. Skarżący wskazał, że na podstawie § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. (M.P. z 1950 r., A-89, poz. 1084 i nr A-53, poz. 609) Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego pismem z dnia 27 września 1951 r., nr In.I.E/452/631/51 udzielił Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w P. zezwolenia na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości do zawarcia umów kupna-sprzedaży tych nieruchomości. Zbiorowe wezwanie wywieszone było na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. od dnia 20 października 1951 r. do 5 listopada 1951 r. Dlatego, zdaniem skarżącego, spełniony został wymóg określony w przepisie art. 7 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. z 1949 r., Nr 55, poz. 438 ze zm.) zgodnie, z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego powinno być poprzedzone, wystąpieniem o dobrowolne zbycie wnioskowanej nieruchomości. Skarżący wskazał, że z uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r. wynika jednoznacznie, że wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości było poprzedzone rozprawą. Twierdzenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1952 r. nie została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa nie zostało poparte żadnymi środkami dowodowymi. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa pozwalające na stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w tym wypadku decyzji administracyjnych, pod względem zgodności z prawem, i to w dacie wydania kontrolowanych decyzji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organa nadzoru. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzyganej w decyzji kontrolowanej. Organ nadzoru staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. Te zasady nie zostały naruszone w zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydanej po uchyleniu decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] grudnia 1998 r. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 201/99. Powyższy wyrok pozostawił w obrocie prawnym decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] lipca 1997 r. wydaną w postępowaniu nadzorczym. Oznaczało to, że organ nadzoru zobowiązany był po raz drugi rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako parcela nr [...]. Kontrolowane orzeczenie zostało wydane w postępowaniu zwykłym, a Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję ostateczną wydaną w postępowaniu nadzorczym wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie zawarł w wyroku ocen prawnych odnoszących się do rozumienia przepisów prawa materialnego. Oznaczało to, że organ nadzoru mógł wydać każde rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 kpa w zależności od wyniku dokonanych ustaleń poczynionych w nowym postępowaniu odwoławczym. Nietrafne jest więc stanowisko skarżącego, że w postępowaniu odwoławczym należało uchylić decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, aby zachować prawo strony do dwóch instancji. W realiach tej sprawy taka decyzja kasatoryjna stanowiłaby naruszenie art. 138 § 2 kpa. Jest to przepis wyjątkowy i jak każdy tego typu przepis podlega wykładni ścisłej. Nietrafne jest też stanowisko skarżącego, że organ wydając orzeczenie objęte postępowaniem nadzorczym zobowiązany był stosować przepisy z dnia złożenia wniosku. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z treścią art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 25) obowiązującym od dnia 31 stycznia 1952 r. Przepis ten stanowi, że postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy. Językowa wykładnia tego przepisu jest wystarczająca do ustalenia jego treści. Przepis wyraźnie odróżnia ustawę od dekretu. Gdyby nawet w powyższym przepisie występował wyraz "ustawy", bez wyrazu poprzedzającego "niniejszej", jego rozumienie byłoby takie samo. Tak więc kontrolowane postępowanie administracyjne nie mogło być zakończone na podstawie uchylonych przepisów. Konieczne było przeprowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia uwzględniającego .stan prawny z daty wydania przedmiotowego orzeczenia. Ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 25) w art. 1 pkt 3 nadała nowe brzmienie art. 5, 6, 7 ust. 1 tego dekretu, z mocą obowiązującą od dnia 31 stycznia 1952 r. Stosownie do nowego brzmienia art. 5 i art. 7 ust. 3 pkt 2 dekretu zezwolenie na nabycie nieruchomości mogło nastąpić na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, która powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Ubiegający się o zezwolenie na nabycie nieruchomości powinien złoży Przewodniczącemu Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosek o udzielenie zezwolenia wraz z odpisem powyższej opinii prezydium właściwej rady narodowej. Takiego odpisu opinii w aktach sprawy nie ma. Organ nadzoru trafnie wskazał, że skoro brak jest jakiegokolwiek dowodu, aby przedmiotowa opinia została kiedykolwiek wydana, to tym samym w postępowaniu administracyjnym rażąco naruszono znowelizowane przepisy, a także przepis art. 8 ust. 1 wyżej wymienionego dekretu, który zobowiązywał wykonawcę narodowych planów gospodarczych do wezwania właściciela nieruchomości, niezbędnej do realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W aktach sprawy nie ma też wezwania byłego właściciela do odstąpienia nieruchomości, z podaniem ceny określonej stosownie do przepisu art. 28 dekretu. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że stanowisko organu nadzoru co do nie przeprowadzenia rozprawy uwłaszczeniowej winno być poparte środkami dowodowymi. Należy podkreślić, że sama wzmianka o przeprowadzeniu rozprawy w przedmiotowym orzeczeniu nie ma znaczenia rozstrzygającego, jeżeli nie ma dowodów, że faktycznie rozprawa odbyła się. Dowodem przeprowadzenia rozprawy jest protokół rozprawy, a skoro go nie ma, to organ nadzoru miał prawo uznać, że rażąco naruszony został art. 21 dekretu. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).