VII SA/Wa 348/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Anna Tarnowska – Mieliwodzka, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po przeprowadzeniu postępowania w trybie odwoławczym, uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności i wyznaczył ten termin do dnia [...] maja 2002 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Utrzymana w mocy część decyzji nakładała na M. R. nakaz wykonania przeróbki kosza odprowadzającego wody opadowe z dachu budynku, usytuowanego na działce położonej przy ul. [...] w [...], poprzez oparcie kosza na własnym murze oraz oparcie na nim obróbek blacharskich związanych z posadowieniem tego kosza. Powodem tego nakazu było ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że M. R. wykonał wspominany kosz wraz z obróbkami w taki sposób, iż opiera się on na murze budynku należącego do Z. W. M. R. rozpoczął budowę budynku mieszkalno-handlowego przy ul. [...] w [...] w oparciu o pozwolenie budowlane z dnia [...] października 1991r. nr [...]. W zatwierdzonej dokumentacji technicznej przewidziano wykonanie przez inwestora własnej ściany od strony istniejącego budynku Z. W. Jednakże w trakcie budowy doszło do istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, polegających, m.in. na zmianie elewacji budynku i zmianie wysokości budynku, przy czym doszło do niezgodnych z pozwoleniem rozwiązań odprowadzenia wód opadowych z dachu. Stało się to powodem podjęcia przez organy nadzoru budowlanego szeregu działań zmierzających do przywrócenia, zgodnego z prawem, stanu rzeczy. W 1992 r. nakazano inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych oraz wykonanie zamiennej dokumentacji techniczno-inwentaryzacyjnej uwzględniającej samowolnie dokonane odstępstwa oraz rozwiązanie odprowadzenia wód opadowych z dachu. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. nakazano inwestorowi doprowadzenie dachu budynku do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 1991 r. oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. udzielono pozwolenia na dokończenie budowy przedmiotowego budynku. Jednakże decyzja ta, wraz z II- instancyjną decyzją utrzymującą ją w mocy, wyrokiem z dnia 4 października 1995 r. sygn. akt SA/Bk 483/94 została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku. W wyroku Sąd uznał, że inwestor nie wykonał muru na swojej części działki ponad stropem i oparł całą konstrukcję kosza do odprowadzania wód opadowych na ścianie sąsiada. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, organ I instancji wydał w dniu [...] grudnia 1995 r. decyzję Nr [...] nakazującą wykonanie dokumentacji technicznej sposobu odprowadzenia wód opadowych z budynku, uwzględniającego wykonanie własnej ściany od strony budynku Z. W. oraz oparcie o nią kosza odprowadzającego wody opadowe. W postępowaniu odwoławczym powyższa decyzja została utrzymana w mocy, a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 lutego 1997r., sygn. akt SA/Bk 322/96 oddalił skargę na decyzję organu II instancji z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...]. Po zmianie kompetencji organów nadzoru budowlanego, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. organ I instancji odmówił, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994r. - Prawo budowlane, nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1153/01 oddalił skargę M. R., konsekwentnie wskazując, że nie zostały wykonane przez organy administracyjne wytyczne zawarte w uzasadnieniach wcześniejszych wyroków NSA. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wykonując polecenia zawarte w wymienionych wyrokach Sądu, opisaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] nakazał inwestorowi dokonanie przeróbki kosza, przez oparcie go własną ścianę. Ostatnią fazę tej sprawy zakończyła opisana również na wstępie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], utrzymująca w mocy nakaz przeróbki, ze zmianą terminu wykonania. M. R. złożył skargę na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Bk 213/03 oddalił skargę na tę decyzję, stwierdzając, iż organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać innej. niż zaskarżona decyzji. Wyrok ten jest prawomocny, nie podważano go bowiem w żadnym z możliwych trybów. W dniu [...] lipca 2004 r. wpłynął wniosek B. R. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., w którym wykazała ona, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym. Będąc bowiem współwłaścicielką nieruchomości nie brała udziału w kolejnych postępowaniach, cała korespondencja była bowiem kierowana do jej męża M. R., a ona dowiedziała się o decyzjach dopiero po podjęciu czynności egzekucyjnych. Z tego powodu, organ nadzoru budowlanego wznowił postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją ostateczną i po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2002 r. została wydana z wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz nie można jej uchylić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jako przyczynę rozstrzygnięcia powołano w osnowie prawidłowość zastosowania w zakwestionowanej decyzji przepisów prawa materialnego. Po rozpoznaniu zaś odwołania B. R., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu dodał, że organy administracji związane są wcześniejszymi orzeczeniami NSA zapadłymi w tej sprawie. B. R. złożyła obszerną skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, a zasadniczo kierując swoje uwagi do wcześniejszych decyzji organów nadzoru budowlanego i wyroków NSA. Jako przyczynę skargi podała brak wewnętrznej spójności pomiędzy rozstrzygnięciem i uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, wyraziła pogląd, iż organy nie są związane orzeczeniem NSA oddalającym skargę męża na decyzję wydaną w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, gdyż zawarte w niej rażące naruszenie prawa polegające na przywołaniu błędnej podstawy prawnej stanowią nową okoliczność, wyłączającą związanie tym wyrokiem. Nadto wyraziła przekonanie, że jako współwłaścicielce budynku przysługuje możliwość nierespektowania nakazu skierowanego do jej męża, co czyni tę decyzję niewykonalną. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Decyzja ostateczna kończąca postępowanie administracyjne pozostaje pod szczególną ochroną zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Racją prawną tej zasady jest konieczność stabilizacji porządku prawnego państwa, współtworzonego przez działania administracji publicznej w formie indywidualnych rozstrzygnięć kształtujących sytuację prawną podmiotów, których działania te dotyczą. Z ochrony jeszcze dalej idącej korzystają decyzje, które uprawomocniły się na skutek kontroli działań administracji publicznej przez sądownictwo administracyjne. Oddalenie przez Sąd skargi na decyzję administracyjną oznacza, że została ona skontrolowana co do zgodności z prawem pod względem formy i treści. Z tych przyczyn decyzje wydawane w kolejnych etapach tej sprawy, po ich kontroli przez Sąd, uznać należy za wydane w zgodzie z prawem materialnym. Z tych względów nie można zarzucić decyzjom organów nadzoru pozainstancyjnego rozbieżności pomiędzy osnową i uzasadnieniami ich decyzji, gdyż skontrolowane przez Sąd decyzje są zgodne z prawem materialnym, jak ocenił to NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku w wyroku z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Bk 213/03 oddalającym skargę na tę decyzję. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) zawierają przepis wyłączający możliwość prowadzenia postępowania sądowego, jeżeli skarga zostanie wniesiona po wszczęciu postępowania przez organy administracyjne, mającego na celu zmianę w trybach nadzwyczajnych zaskarżonej decyzji; należy wówczas zawiesić postępowanie sądowe (art. 56 wymienionej ustawy). Poprzednio obowiązująca ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zawierała regulację podobną. Na gruncie tej regulacji ukształtowało się orzecznictwo wyrażające zasadę konkurencyjności postępowań służących temu samemu celowi, tj. ocenie ostatecznych decyzji administracyjnych poddawanych kontroli przez organy nadzoru działające wewnątrz administracji, albo kontroli sądowej. W konsekwencji ukształtował się pogląd, aktualny również w obecnym stanie prawnym i podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego. Nieco odmienna mogłaby ukształtować się sytuacja, w której po zakończeniu postępowania administracyjnego, a nawet po ocenie przez sąd administracyjny takiej decyzji, ujawniłyby się okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska na ocenioną już wcześniej przez Sąd decyzję administracyjną. W kontrolowanej sprawie okoliczności takie się nie ujawniły. Argumenty skarżącej, że gdyby brała udział w postępowaniu administracyjnym, zgłosiłaby okoliczności, w jej ocenie rażąco naruszające prawo, które mogłyby wpłynąć na decyzje organów, nie zostały poparte dowodami. Argumenty skarżącej stanowią w istocie odmienną ocenę okoliczności prawnych sprawy, niż te, których dokonał Sąd w prawomocnym wyroku. Nie są to zatem nowe okoliczności, które mogłyby stanowić przesłanką wznowieniową, przeciwnie, wyrażenie w prawomocnym wyroku Sądu ocen prawnych wiąże inne sądy i organy. Decyzje organów nadzoru budowlanego były zaś wynikiem konsekwentnego stanowiska NSA OZ W Białymstoku, iż doszło do sprzecznego z prawem wybudowania kosza odprowadzającego wody opadowe, stan taki jest niewątpliwy i należy go usunąć. Takie stanowisko Sądu wiązało w niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Przekonanie skarżącej, jak się wydaje, wywodzące się z poglądu że inwestycja była wykonywana na działce nr ew. [...] nabytej przez jej męża od Z. W., nie jest uprawnione. Nie jest przede wszystkim, uzasadniony prawnie pogląd, że M. R. nabył kiedykolwiek działkę ze ścianą budynku, na której oparto kosz i to nie tylko z tego powodu, iż w akcie tym nie wymieniono tej ściany. Sąd Rejonowy w [...] stwierdził bowiem w dniu [...] maja 1993 r. nieważność aktu notarialnego przenoszącego własność części działki. Konsekwencją prawną stwierdzenia nieważności aktu jest całkowita eliminacja go z obrotu prawnego ex tunc (z mocą wsteczną). Eliminacji aktu w tym trybie powoduje stan, jakby aktu tego nigdy nie było. Nieważny akt notarialny nigdy zatem nie mógł wywierać jakiegokolwiek skutku prawnego, zarówno w sferze prawa cywilnego, a tym bardziej w sferze prawa administracyjnego. Z tego powodu przekonanie skarżącej, że jej mąż był właścicielem sąsiedniej nieruchomości i miał prawo do wykonania na niej zabudowy, jest całkowicie mylne, bowiem grunt ten nigdy nie był własnością M. R. Taka była konsekwencja prawna wyroku stwierdzającego nieważność opisanego aktu notarialnego. W tym zakresie argumentacja skarżącej nie mogła odnieść zamierzonego skutku i wpłynąć na zmianę ocen prawnych zawartą w prawomocnych orzeczeniach NSA OZ w Białymstoku. Z wyroków tych jednoznacznie zaś wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny domaga się od organów administracji respektowania jego wyroków. Skoro zatem organy administracji postąpiły zgodnie z zasadą związania prawomocnym wyrokiem wszystkich organów i sądów, również Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie widzi żadnych podstaw do odstąpienia od tej zasady. W wyniku rozpoznania wznowionej sprawy nie było więc podstaw do zmiany wydanej wcześniej decyzji, której adresatem jest M. R. B.R. natomiast, po udziale we wznowionym postępowaniu, uzyskała jednoznaczne stanowisko organów administracji, wynikające z wcześniejszego wyroku Sądu, co do prawidłowości i zasadności decyzji nakazującej wykonanie określonych w niej obowiązków. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.