I SA/Wa 1552/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. oddala skargę I SA/Wa 1552/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004r., po rozpatrzeniu odwołania G. B., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004r., nr [...] orzekającej o udzieleniu Skarbowi Państwa, w imieniu i na rzecz którego działa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w L., Gmina J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, oraz o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości G. B. do niezwłocznego wydania przedmiotowej nieruchomości i nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że decyzją Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 1997r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J., niezabudowana nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w Gminie J., obręb L., stanowiąca własność G. B. została przeznaczona pod budowę drogi krajowej nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. nr [...] Starosta J. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy J. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] października 2001r. nr [...] Starosta J. wydał decyzję zezwalającą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K. na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] Na skutek zaskarżenia przez stronę, do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] Sąd wyrokiem z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 3058/01 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 364/03, została uchylona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji Pismem z dnia [...] lutego 2004r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad złożyła wniosek do Wojewody [...] o wydanie - w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w L., Gmina J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zobowiązał dotychczasowego właściciela nieruchomości G. B. do niezwłocznego wydania przedmiotowej nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji Wojewody [...] G. B. złożyła odwołanie do Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu odwołania podniosła zarzut, iż wadliwie i błędnie przedstawiono przesłanki do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i o zajęcie nieruchomości, ponieważ sprawy te zostały już rozpatrzone i osądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie. Brak jest też nowych okoliczności i przesłanek uzasadniających prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów o ilości wypadków na trasie K. – K., a ponadto, na nieruchomości nie są prowadzone prace budowlane, nie zdjęto nawet wierzchniej warstwy gleby. Po rozpatrzeniu odwołania i całości akt sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister wskazał, iż postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości i wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Podniósł, że w piśmie z dnia [...] lutego 2004r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. uzasadniła złożony wniosek o wydanie decyzji. Jako ważny interes społeczny wskazała, iż dotychczas na drodze krajowej nr [...] przebiegającej ciasnymi uliczkami miasta J. przemieszcza się 24 tys. pojazdów na dobę, co jest uciążliwe dla mieszkańców i przyczynia się do występowania licznych kolizji oraz wypadków, w tym również ze skutkiem śmiertelnym. W 1999r. w tzw. "czarnym punkcie" ustawiono tablicę informującą o zaistniałych w tym miejscu 87 wypadkach oraz liczbie ofiar śmiertelnych - 4 osoby. Na dzień sporządzenia wniosku odnotowano 317 wypadków i kolizji, w których 7 uczestników poniosło śmierć. W interesie społecznym jest więc poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi. Minister wskazał także na niemożność dokończenia prowadzonej budowy. Budowa obwodnicy miasta J. jest realizowana na odcinkach dróg krajowych i powiatowych o łącznej długości 5,9 km, zaś prace budowlane zostały zablokowane na odcinku 0,2 km. Zatem wydanie przedmiotowej decyzji i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności jest konieczne w celu kontynuowania budowy obwodnicy. Zaś odnosząc się do zarzutu, iż sprawa niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że ocenie Sądu podlegały decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której przepisy odmiennie regulują dopuszczalność wydania decyzji w tym zakresie, od przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Jego zdaniem, brak jest także podstaw do uznania naruszenia dyspozycji art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie pozbawia właściciela prawa własności, a jest szczególną formą czasowego ograniczenia praw właściciela, polegających między innymi na ograniczeniu korzystania z niej, użytkowania, czy też dysponowania. Przedmiotowa decyzja zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności pozwala wykazać się inwestorowi prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędne do wystąpienia o wydanie wymaganych przepisami prawa pozwoleń na rozpoczęcie robót. Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła G. B., wnosząc o jej uchylenie i wskazując na argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W rozpoznanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Na podkreślenie zasługuje szczególny charakter tej ustawy, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa - jej obowiązywanie przewidziane zostało (art. 45) do 31 grudnia 2007 roku. Już ten fakt wskazuje, że celem, jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny, wyjątkowy sposób stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne - w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a miedzy innymi art. 12, na mocy którego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest równocześnie decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, jak również przepis art. 17 stanowiący, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Także w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę ustawa zawiera znaczące uproszczenia procedur w stosunku do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wszystko to świadczy to o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., celem której jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem (pismo z dnia [...] lutego 2004 r.) o wydanie, na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej nr [...], a stanowiącej własność G. B. oraz o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania wnioskodawca uzasadnił tym, że został zakończony międzynarodowy przetarg na wykonanie obwodnicy miasta J. i uruchomiony na ten cel kredyt z Banku [...], zaś przeszkodą w realizacji budowy 5,9 kilometrowego odcinka jest brak możliwości niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości. Podano także, iż za niezwłocznym zajęciem nieruchomości i nadaniem decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes społeczny polegający na konieczności niezwłocznej zmiany dotychczasowej sytuacji komunikacyjnej. Na dotychczasowym odcinku drogi krajowej nr [...] ruch pojazdów, w tym dużych samochodów ciężarowych, odbywa się ciasnymi uliczkami J., a na dobę przejeżdża 24 tyś. pojazdów, co stanowi gehennę dla mieszkańców i jest przyczyną licznych wypadków drogowych. Od 1999r. do daty złożenia wniosku odnotowano 317 wypadków i kolizji drogowych, w których 7 osób poniosło śmierć. W oparciu o powyższą argumentację Wojewoda [...] dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 ustawy. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte wcześniej i w dniu [...] września 2001 r. wydana została przez Wojewodę [...] ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja ta została zaskarżona przez G. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, który Sąd wyrokiem z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 3058/01 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Jednak wyrok ten nie ma wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004r., gdyż decyzja ta, jak również decyzja organu pierwszej instancji zapadły na gruncie przepisów innej ustawy. Natomiast decyzje, będące przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA/Kr 3058/01, zapadły na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Wniosek z dnia [...] lutego 2004 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wszczynający postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, miał swoje umocowanie w art. 17 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721ze zm.). Wniosek ten jak i całe postępowanie podlegało reżimowi prawnemu tej ostatniej ustawy. Wobec czego, analiza prawa przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 3058/01 nie ma doniosłości prawnej dla postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku z dnia [...] lutego 2004r. Należy wyjaśnić, iż fakt wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu – która następnie została uchylona - nie powoduje, że nie zachodzi już przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1, a odnosząca się do momentu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Znaczenie tej przesłanki polega bowiem na tym, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie może być podjęta wcześniej, niż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżącej, iż do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości brak było przesłanki odnoszącej się do wszczęcia wywłaszczenia. W ocenie Sadu organy orzekające dokonały także prawidłowej oceny w zakresie pozostałych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy. Nie budzi zastrzeżeń przyjęcie przez organy, iż w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1. W świetle przytoczonej treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2004r., znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można uznać, że przyjęta przez organy ocena była dowolna i niewłaściwa. Zdaniem sądu, mając na uwadze powyżej omówione okoliczności, nie może budzić wątpliwości fakt, że postępowanie administracyjne wykazało zaistnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Organy orzekające dokonały prawidłowej oceny zaistnienia tych przesłanek. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, a w toku postępowania organy obydwu instancji stosowały prawidłowo przepisy procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.