II SA/Op 274/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...], nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. J. C. w dniu 15 października 2004 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup opału. W dniu 27 października 2004 r. złożył wniosek o udzielenie mu pomocy na zakup leków. Decyzją kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...], Nr [...], po ponownym rozpoznaniu wniosków J. C. z dnia 15 i 27 października 2004 r., działając na podstawie art. 106 ust. 1 i 4, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówiono przyznania J. C. świadczeń z pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podejmowane próby przeprowadzenia wywiadu rodzinnego z wnioskodawcą nie przyniosły żadnego efektu. Wnioskodawca odmawia bowiem współpracy z pracownikiem socjalnym twierdząc, że nie będzie odpowiadał na żadne stawiane pytania oraz nie będzie podawał informacji na temat własnego życia. Z oświadczenia zaś K. S. wynika, że podnajmuje ona mieszkanie u wnioskodawcy, lecz nie przedkłada w tym zakresie żadnej umowy. Takie oświadczenie może oznaczać, że petent może z tego tytułu pozyskiwać dochody, w sytuacji gdy zapewnia, że żadnego dochodu nie posiada. Brak współpracy z pracownikiem socjalnym uniemożliwia określenie faktycznej sytuacji petenta, zwłaszcza, że czynione przez Ośrodek starania zmierzające do ustalenia dochodów J. C., wobec jego postawy nie pozwoliły na ustalenie rzeczywistej sytuacji faktycznej. Stąd też stosownie do art. 106 ust. 2 uznano, że z winy wnioskodawcy niemożliwym jest przeprowadzenie prawidłowo postępowania administracyjnego w sprawie pomocy społecznej, a zatem należało odmówić przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odwołanie od tej decyzji złożył J. C. Podnosił w nim, iż organ potwierdza nieprawdę w dokumentach, dyskryminuje jego osobę, narusza jego dobra osobiste oraz stosuje wobec niego mobbing. Odwołujący wskazywał na istnienie w sprawie dowodów uzasadniających jego żądanie oraz podkreślał, że Panią S. zameldował w zajmowanym przez niego lokalu mieszkalnym w 2004 r., gdyż wówczas były wybory do Parlamentu UE i musiała ona mieć stały meldunek. Sam fakt zamieszkiwania przez tę osobę pod tym samym adresem, co on nie oznacza, że ciążą na nim jakieś zobowiązania. Odwołujący przyznał jednocześnie, że ma z K. S. córkę i że powinien na nią płacić alimenty, jednakże nie ma możliwości podjęcia pracy, a Ośrodek zmusza go do określonego zachowania, czyli do przestępstw, nie udzielają mu pomocy, pomimo, że posiada wiedzę, że on nie ma żadnych środków do życia. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zgodzić należy się z organem I instancji, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, który przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej osób i rodzin. Odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Podstawę do odmowy przyznania świadczenia, w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowić może także min. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Uzasadniał nadto organ, iż w rozpoznawanej sprawie, pomimo podejmowanych wysiłków przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w G. nie udało się przeprowadzić wywiadu, a odwołujący w dniu 18 marca 2005 r. odmówił złożenia oświadczenia o posiadanym dochodzie. Wskazał także organ, że w oświadczeniu z dnia 25 marca 2005 r. podała, że nie posiada żadnego dochodu, opłat za media dokonuje z dodatku mieszkaniowego i żyje ze zbierania i sprzedaży surowców wtórnych, gdyż OPS w G. nie wypłaca nawet tego, co zapewnia ustawa o pomocy społecznej, jednakże to oświadczenie nie może zastępować braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz braku współpracy z pracownikiem socjalnym. Podkreślał w związku z powyższym organ, że odmowa przedłożenia zaświadczeń o dochodach wszystkich członków gospodarstwa domowego spowodowała, iż niemożliwym było ustalenie faktycznej sytuacji rodzinnej wnioskodawcy, a tym samym uniemożliwiało przyznanie pomocy. Akcentował także organ, że obowiązkiem wręcz beneficjentów pomocy społecznej jest współdziałanie z organami administracji publicznej udzielającymi pomocy. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się J. C., który w złożonej skardze wnosił o jej zmianę. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie prawa procesowego, a w szczególności zasad postępowania zawartych w art. 7 i art. 77 Kpa, a także art. 231 Kodeksu karnego. W wywodach skargi dowodził, iż postawa jaką prezentuje osoba pełniąca obowiązki Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Burmistrz noszą znamiona przestępstwa, wobec działania na szkodę interesu prywatnego i publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga J. C. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno - prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może taką czynność uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję – kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...], Nr [...], odmawiającą przyznania J. C. świadczeń z pomocy społecznej. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Stosownie do art. 7 do w/w ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 539) pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo - wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. W świetle art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" (pkt 1) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316zł (pkt 2) oraz rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (pkt 3)- przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Skarżący wnosił o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej – zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z długotrwałą chorobą i spowodowanymi tym kosztami leczenia oraz kosztów związanych z zakupem opału. Z treści wniosku skarżącego wynikało, iż jego żądanie dotyczy zasiłku celowego, o którym stanowi art. 39 ustawy. Art. 39 ust. 1 ustawy przewiduje, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Ustawodawca w ustępie 2 art. 39 wskazał przykładowo sytuacje, które mogą stanowić podstawę przyznania zasiłku celowego. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organy dokonały, zatem właściwego zakwalifikowania wniosku skarżącego. Dla prawidłowego zatem rozpoznania wniosku skarżącego niezbędnym było ustalenie faktycznej sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego. Jednym z zasadniczych dowodów umożliwiających wydanie decyzji o odmowie lub przyznaniu pomocy jest przeprowadzenie przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Słusznie zatem organy obu instancji akcentowały, iż w świetle art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) rola wywiadu środowiskowego w sprawach udzielenia pomocy jest niezwykle ważna, bowiem stanowi on sposób zbierania informacji w celu ustalenia sytuacji rodzinnej i majątkowej osoby i rodziny, o wnioskodawcy który ubiega się o pomoc społeczną, a także jest on szczególną forma protokołu w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania z zakresu pomocy społecznej. Nie mniej jednak wywiad środowiskowy nie może być uznany za jedyny dowód, który tylko i wyłącznie decyduje o prawidłowości i kompletności przeprowadzonego postępowania dowodowego. Do postępowania administracyjnego z zakresu pomocy społecznej zastosowanie mają bowiem także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również podstawowe zasady. Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04.2002 r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., syg. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Zatem w przedmiotowej sprawie niezbędnym było ustalenie w sposób jednoznaczny, czy wnioskodawca uznany winien być w przedmiotowym postępowaniu za osobę samotnie gospodarującą (art.6 pkt 10 w/w ustawy), czy też za osobę w rodzinie (art. 6 pkt 14). Z lektury akt administracyjnych, a w szczególności oświadczenia pani K. S. z dnia 16 marca 2005 r oraz samego wnioskodawcy, złożonego w dniu 25 marca 2005 r. przed organem I instancji wysnuć można by wniosek, że wnioskodawca – J. C. jest osobą samotnie gospodarującą. Z zapisów zaś znajdujących się w aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 30 marca 2005 r. wynika natomiast, że J. C. oraz K. S. pozostają w związku konkubenckim. Skoro zatem organy dysponowały zarówno oświadczeniem wnioskodawcy o osiąganych dochodach oraz oświadczeniem, które złożyła osoba, która zamieszkuje w tym samym lokalu co wnioskodawca to organy nie były uprawnione do uznania, że wnioskodawca nie współpracuje z organami w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz uniemożliwia ustalenie faktycznej sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej. O braku współdziałania można mówić tylko i wyłącznie wówczas, gdyby wnioskodawca w ogóle odmawiał i uniemożliwiał ustalenie przez organy swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej oraz nie składał żadnych oświadczeń, ani dokumnetów. W sytuacji, gdy współpraca z wnioskodawcą jest trudna, a jego postawa odmienna o tej której oczekiwali i z którą spotykali się wcześniej pracownicy pomocy społecznej nie oznacza to, że organy pomocy społecznej mogą uznać, że takie zachowanie beneficjenta pomocy społecznej zwalnia je z prowadzenia postępowania dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Organy dysponując zatem tak rozbieżnymi danymi w tym zakresie winny dążyć do ustalenia tego istotnego i zasadniczego elementu stanu faktycznego, mającego wpływ na dalszy tok postępowania i rodzaj żądanych dokumentów dotyczących zwłaszcza osiąganych dochodów i w zależności od poczynionych ustaleń żądać dopiero wykazania dochodów czy to rodziny wnioskodawcy, czy też tylko i wyłącznie jego jako osoby samotnie gospodarującej. Organ zatem dążąc do właściwego, zgodnego z prawem załatwienia sprawy, przy dochowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego winny, podjąć wszelkie czynności, w tym i przeprowadzić min. dowody o których stanowi art. 75 § 1 Kpa, które pozwoliłyby na wyjaśnienie tej okoliczności. Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 KPA oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 KPA). Godzi się wskazać w tym miejscu, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl, bowiem art. 3 ust. 1. w/w ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie drugim uzasadnia art. 102 w/w ustawy.