II SA/Gd 195/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Wojewody z dnia 9 lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 5 czerwca 1992r Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na budowę pawilonu usług medycznych w G. przy ul. [...]. Po przeniesieniu prawa własności działki nr [...] w/w decyzja została uchylona decyzją Nr [...] z dnia 21.03.2000r. o zmianie w części dotyczącej inwestora i załącznika graficznego. Pismem z dnia 29.03.2000 H. Z. - właścicielka sąsiedniej nieruchomości wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji decyzją Nr [...] z dnia 5.06.1992r. z uwagi na fakt, że jej zdaniem od 1993r. budowa nie była realizowana. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej organ I instancji uznał, że przerwa w budowie wyniosła ponad dwa lata i stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 5.06.1992r. Organ II instancji w postępowaniu odwoławczym uznał, że ponad dwuletnia przerwa w prowadzeniu budowy jest wystarczająco udokumentowana, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzją Nr [...] z dnia 4.10.2000r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu 24.07.2002r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem Sygn.akt [...] uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie czyniło zadość wymogom przepisów o postępowaniu dowodowym. W szczególności, że świadkowie składający zeznania na piśmie nie brali czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu oraz, że zarzucane fałszerstwo zapisu z dnia 7.08.1994r. w dzienniku budowy kwestionowanego przez organy obu instancji nie zostało stwierdzone w sposób nie budzący wątpliwości. Decyzją z dnia 2 grudnia 2003r. Prezydent Miasta na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm.), art. 37 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 poz. 1126 z 2000r. ze zm.)po ponownym rozpatrzeniu wniosku H. Z. z dnia 29.03,2000r.odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 5.06.1992 r. o udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej im pozwolenia na budowę pawilonu usług medycznych na terenie położonym w G. przy ul. [...] działka nr ewid. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w toku ponownie prowadzonego postępowania stwierdzono, że brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż roboty budowlane zostały ewidentnie przerwane na czas dłuższy niż 2 lata, który to fakt mógłby sugerować odstąpienie inwestora od realizacji inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. Z. Decyzją z dnia 9 lutego 2004r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zapisy w dokumentującym przebieg robót dzienniku budowy (razem z kwestionowanym w poprzednim postępowaniu wpisem z dnia 7.08.1994r., którego fałszerstwa nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny) oraz wnioski z opinii biegłego wskazują, że budowa nie była przerwana na okres ponad dwóch lat. Zdaniem organu w świetle wiążącego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenia, wygaśnięcia decyzji w trybie art. 37 ust. l ustawy Prawa Budowlanego nie należy traktować, jako sankcji dla inwestora, winno ono służyć eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, które na skutek odstąpienia inwestora od realizacji inwestycji tracą swój przedmiot. W ocenie organu w związku z faktem, że inwestor nie odstąpił od realizacji inwestycji oraz, że nie można stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że przerwano roboty prowadzone na przedmiotowej budowie na okres dwóch lat, należało decyzję organu I instancji utrzymać w mocy jako prawidłową. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. Z. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania między innymi: - art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa i art. 86 kpa - poprzez niewyjaśnienie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. m.in. następstwa czasowego prac budowlanych podejmowanych na przedmiotowej inwestycji, zwłaszcza w zakresie schodów, -art. l0 kpa w zw. z art.79 § l i §2 kpa - poprzez niepowiadomienie skarżącej o przeprowadzaniu dowodów ze świadków E. Kocieli i E. Puchalskiego i uniemożliwienie w ten sposób ustosunkowanie się do treści ich zeznań, jak również uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej co do zebranych dowodów i materiałów, -art. l0 kpa w zw. z art. 89 § 2 - poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w sytuacji wyjaśniania sprawy przy udziale świadków, -art. 75 w zw. z art84kpa - poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w sytuacji stwierdzenia przez organ niemożliwości rozstrzygnięcia przez niego kwestii wymagających wiadomości specjalnych, -art. 75kp w zw. z art. 84 § l kpa - poprzez uznanie za dowód z opinii biegłego dokumentu "Opinia techniczna" J. W., dołączonego do akt sprawy przez Z. B. -art. 85kpa - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin miejsca inwestycji i tym samym niezweryfikowania twierdzeń świadków, Skarżąca zarzuciła również organom naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: - błędnej wykładni art.37 § l Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż można nie stwierdzić wygaśnięcia decyzji pomimo upływu dwóch lat wychodząc z założenia, że przepis ten nie może stanowić sankcji dla inwestora. Jednocześnie wniosła na podstawie art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi organ podkreślił, iż dopuszczenie dowodu z oględzin nie wyjaśniłoby istoty sprawy dotyczącej czasokresu wykonywanych prac. Ponadto żaden przepis prawny nie nakłada obowiązku przeprowadzenia dowodu z oględzin. Ocena, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia takiego dowodu należy do organu prowadzącego postępowanie. W aktach sprawy I instancji znajduje się jeden protokół oględzin obiektu z dnia 10.07.2003 r. (karta 131 akt I instancji). W odniesieniu do zarzutu nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej organ wskazał, że nie nakazuje tego żaden przepis szczególny. Zarzut braku opinii biegłych nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Organ administracji publicznej oceniał tę opinię na równi z innymi dowodami w sprawie. Zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 37 ust. l ustawy Prawo budowlane określającej, że: "stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 ust. l w/wym. ustawy nie należy traktować jako sankcji dla inwestora, któremu zdarza się (z różnych zresztą przyczyn) realizować budowę w dłuższym okresie czasu, lecz winno służyć eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji które na skutek odstąpienia inwestora od realizacji inwestycji tracą swój przymiot", należy skierować do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Na wstępie rozważań należy określić istotę postępowania administracyjnego z art. 37 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz charakter prawny decyzji wydanej w przypadku spełnienia się przesłanek w nim zawartych. Powołany wyżej art.37 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Z treści cyt. przepisu wynika deklaratywny charakter decyzji organu, gdyż skutek w postaci wygaśnięcia następuje z mocy prawa z upływem okresu czasu jaki ustawodawca przewidział w powołanym przepisie. Należy więc przyjąć, że funkcją organu w sprawie administracyjnej prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest wyłącznie ocena istniejącego w chwili orzekania stanu faktycznego na nieruchomości, której dotyczy wydane pozwolenie na budowę. Jeżeli jednak w przypadku pierwszej z wymienionych w art.37 ust.1 przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (nie rozpoczęcia budowy przed upływem 2 lat od dnia stania się ostateczną decyzji o pozwoleniu na budowę) ustalenie tego faktu jest stosunkowo proste, to w sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych oraz ich znacznego zaawansowania mogą zaistnieć , jak to ma miejsce w rozważanym przypadku, trudności natury dowodowej w ustaleniu okresu przerwy, która miała miejsce w prowadzeniu prac budowlanych. W rozpoznawanej sprawie należy rozstrzygnąć kwestię zakresu postępowania dowodowego prowadzonego przez organ w przedmiocie ustalenia daty upływu 2-letniego terminu, stosowanych przez organ orzekający środków dowodowych a także przestrzegania zasad obowiązujących przy ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jako osobne jawi się także zagadnienie bycia stroną postępowania czyli legitymacji do brania udziału w omawianym tu postępowaniu podmiotu z którego inicjatywy postępowanie zostało wszczęte i który uczestniczy w tym postępowaniu. Zagadnienie o którym wyżej omówione zostanie w końcowej części rozważań. W tym miejscu raz jeszcze odwołać należy się do treści powołanego wyżej art.37 ust. 1 prawa budowlanego. Wynikająca z przepisu w/w artykułu deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym ,który nie budzi żadnych wątpliwości. W sytuacji, jak to ma miejsce w sprawie, gdy organ stwierdza że brak jest podstaw do jednoznacznego ustalenia, iż roboty budowlane zostały przerwane na czas dłuższy niż 2 lata, który to fakt mógłby sugerować odstąpienie inwestora od realizacji inwestycji - nie mogło nastąpić stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 37 ust.1 prawa budowlanego. Wbrew stanowisku przedstawionemu w zarzutach skargi uznać należało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy orzekające w sprawie organy w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie w zakresie powołanego wyżej art. 37 ust. 1, a zebrany materiał dowodowy ze względów wyżej wskazanych uzasadniał podjęcie decyzji nie stwierdzającej wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyscyplinujący inwestora, w prowadzonym procesie inwestycyjnym, charakter przytoczonego art. 37 ust.1 ustawy znajduje uzasadnienie w treści ust.2 tego artykułu. W przypadku przerwania budowy na czas dłuższy niż 2 lata mowa tam jest o konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Postępowania w w/w przedmiocie nie można jednak utożsamiać z restrykcją w znaczeniu "karania" inwestora za przerwę w budowie. Może to natomiast być np. wynikająca z przedłużającego się procesu inwestycyjnego, konieczność nakazania przedsięwzięcia inwestorowi określonych czynności warunkujących dokonanie oceny możliwości realizowania budowy w oparciu o posiadane pozwolenie i dokumentację budowlaną. Zupełnie innym zagadnieniem, ale mającym znaczenie w rozpoznawanej sprawie jest, sygnalizowana już, kwestia legitymacji właściciela nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli nie ulega wątpliwości iż właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze posiada przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę , to w przypadku postępowania w sprawie z art.37 ust. 1 prawa budowlanego, ta kwestia nie jawi się w sposób tak oczywisty. Istnieją postępowania mające swą materialnoprawną podstawę w przepisach prawa budowlanego, w których przymiotu strony postępowania wynikającego z sąsiedztwa się odmawia (przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu) bądź też należy wykazać legitymowanie się interesem prawnym w znaczeniu przytoczonego wyżej art. 28 k.p.a.. Skarżący w skardze nie wykazał na czym polega naruszenie jego prawem chronionego i indywidualnie rozumianego interesu prawnego (a więc opartego na naruszeniu norm prawa materialnego) poprzez – jak uważa- przekroczenie przez inwestora 2 letniej przerwy w realizacji inwestycji od czasu wydania pozwolenia na budowę . Wskazane wyżej okoliczności sprawiły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.