II SA/Go 285/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E.B. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] stycznia 2004 r. R.W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2003 r. nr [...] znak [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowego jednorodzinnego, wolnostojącego, przyłączy wodnego, energetycznego, kanalizacyjnego, gazowego, na działce nr ewidencyjny [...], wydanej na wniosek E.B.. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], na podstawie art. l i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 156 § l pkt 2, art. 157 § l i art. 158 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji organ ustosunkował się do wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki rażącego naruszenia prawa, w tym m.in. art. 10 Kpa oraz poprzez ustalenie lokalizacji budynku w odległości 1,5 m od granicy jego nieruchomości. Odnośnie pierwszego z zarzutów wskazano, że wady postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania kwestionowanej decyzji nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem zarzut naruszenia wyrażonej w art. 10 § l Kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § l pkt 4 Kpa. W zakresie drugiego z ww. zarzutów wskazano, że zgodnie z przepisem § 12 ust. 7 pkt I rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejsze niż 1,5 metra, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniesiono, że ustawodawca nie określił kryteriów jakimi ma się kierować organ ustalając taką lokalizację, pozostawiając to uznaniu właściwego organu. W związku z powyższym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionowanej decyzji Burmistrza nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, gdyż określając nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, działał w granicach określonych przez ustawodawcę. Kolegium niezależnie od powyższego badając kwestionowaną decyzję i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne stwierdziło, że przed wydaniem decyzji Burmistrz odstąpił od jej uzgodnienia z wojewodą, zarządem województwa oraz zarządem powiatu, mimo obowiązku wynikającego z art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co określił jako niedopuszczalne. Jednocześnie zdaniem organu niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego prawem stanowiska innego organu, nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie, na podstawie art. 145 § l pkt 6. W dniu [...] kwietnia 2004 r. R.W. pismem zatytułowanym jako "odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując swoje stanowisko w przedmiocie wydania decyzji ostatecznej Burmistrza z dnia [...] września 2003 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § l pkt 2 Kpa) i zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Wnioskodawca nie zgodził się przede wszystkim ze stanowiskiem organu dotyczącym interpretacji przepisu § 12 ust. 7 pkt l ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., podkreślając, iż dopuszczenie usytuowania budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od granicy jego działki stanowiło rażące naruszenie prawa podnosząc, że lokalizacja ta utrudni użytkowanie i zagospodarowanie jego działki. Ponadto, wskazując na naruszenie swego interesu prawnego, R.W. podniósł, że po stepowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], prowadzone było wadliwie, gdyż po pierwsze nie doręczono mu wraz z decyzją (z której nie wynika określenie odległości budynku 1.5 m od jego nieruchomości), załącznika graficznego nakreślającego kształt i wymiary projektowanego budynku. Po wtóre, załącznik ten nie został podpisany przez Burmistrza ani też przez osobę przez niego upoważnioną. W ocenie odwołującego się rodzi to wątpliwości, czy taki załącznik można uznać za dokument. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], orzekając w trybie odwoławczym, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 127 § 3, art. 138 § l pkt 2, art. 156 § l pkt 2, art. 157 § l i art. 158 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2003 r. znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowego jednorodzinnego wolnostojącego, przyłączy wodnego, energetycznego, kanalizacyjnego, gazowego na działce [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że wady wyliczone w art. 156 § 1 Kpa mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter "rażący'", tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) decyzja o warunkach zabudowy powinna określać: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zatem mapa zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji stanowi integralną część decyzji. Kolegium zważyło, że w rozpatrywanej sprawie decyzję ustalającą warunki zabudowy na działce [...] podpisał z upoważnienia Burmistrza Z-ca Burmistrza, natomiast załącznik do decyzji w postaci mapy, na której określono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy podpisał pracownik Urzędu Miasta i Gminy, nie mający do tego upoważnienia Burmistrza, co wynika z pisma organu pierwszej instancji skierowanego do Kolegium z dnia [...] czerwca 2004 r. W tej sytuacji organ stwierdził, że decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § l Kpa. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło poglądu skarżącego dotyczącego rażącego naruszenia prawa poprzez ustalenia lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy jego działki oraz ponownie uznało, że zarzut naruszenia art. 10 § l Kpa, mógłby stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § l pkt 4 Kpa). Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.B., wnosząc o jej uchylenie w całości względnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2004 r. naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 Kpa oraz art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw do przyjęcia, że naruszenia przepisów tych ustaw mają charakter rażący, 2. art.7 i art. 8 Kpa poprzez wydanie decyzji nie uwzględniającej zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony oraz podważającej zaufanie skarżącego do organów państwa. 3. art. 10 § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji bez zapewnienia skarżącej możliwości uprzedniego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że argumentacja przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest całkowicie nieuzasadniona i nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Nie kwestionując ustalonego przez Kolegium braku podpisu osoby upoważnionej na załączniku graficznym do decyzji, E.B. wywiodła, iż skoro ww. organ zaakceptował decyzję z dnia [...] września 2003 r. poprzez złożenie pod nią podpisu upoważnionego zastępcy, zaakceptował również treść istniejących już w chwili jej wydania załączników, gdyż skutki złożonego oświadczenia w postaci decyzji rozciągają się w całości na załączniki. Skarżąca podniosła także, iż w interesie społecznym jak i słusznym interesie obywateli jest aby akty prawne stanowione przez organu administracji publicznej były wydawane zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż przyjęcie iż z winy organu pierwszej instancji doszło do rażącego naruszenia prawa rodzi skutki m.in. w postaci potencjalnej odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy, czego konsekwencje poniosą wszyscy mieszkańcy tej gminy. Nie został także uwzględniony słuszny interes skarżącej, mimo iż w wyniku prawidłowo prowadzonego postępowania zapadłaby decyzja tożsama z decyzją z dnia [...] września 2003 r. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 § 1 Kpa skarżąca wskazała, iż nie miała możliwości zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie wobec braku powiadomienia jej przez organ administracji o toczącym się z wniosku R.W. postępowaniu, w związku z czym nie mogła skorzystać z prawa do wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem skarżącej nastąpiło tym samym naruszenie przez organ prowadzący postępowanie ogólnej zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza nastąpiło w wyniku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a wydając zaskarżona decyzje Kolegium uwzględniło interes społeczny, jak i słuszny interes strony uznając jednak, iż wykazana wada decyzji musi skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia w postępowaniu odwoławczym art. 10 § 1 Kpa organ wskazał, że po wszczęciu na żądanie R.W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2003 r. nr [...], E.B. umożliwiono, zgodnie z ww. normą prawną wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie, z czego strona skorzystała. Natomiast ponownie rozpatrując sprawę, na skutek wniosku R.W., Kolegium dysponowało tym samym materiałem dowodowym, co poprzednio uzupełnionym jedynie o pismo Burmistrza z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie braku upoważnienia pracownika do wydawania decyzji administracyjnych. W świetle powyższego Kolegium uznało więc, iż ponowne zawiadomienie stron o uprawnieniach przysługujących im z mocy art. 10 § l Kpa jedynie przedłużyłoby sprawę, co naruszyłoby wynikającą z art. 12 § l Kpa zasadę szybkości postępowania, a nadto nie wniosłoby nic nowego do sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1l rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 r. zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów. Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przystępując do rozpoznania skargi należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę w zakresie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § l ww. ustawy). W zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem dopatrzył się w przedmiotowej sprawie uchybień organu administracji związanych z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Artykuł 10 § l Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Odpowiednio do tych obowiązków organów art. 10 § l stanowi podstawę do ustalenia skorelowanych z nimi praw procesowych strony tj. prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Należy podkreślić, że strona ma prawo uczestniczyć w całym toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a zatem od chwili jego wszczęcia' do zakończenia wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Zapewnienie stronie realizacji jej prawa nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek. W ocenie Sądu niedopuszczalnym jest zatem świadome pozbawienie przez organ administracji publicznej strony postępowania jej podstawowych, gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych (wyrażonych rn.in. w art. 10 § l Kpa), przez wzgląd na potrzebę zapewnienia szybkości postępowania (art. 12 Kpa). Takie działanie organu administracji publicznej wydającego władcze jednostronne rozstrzygnięcia, koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wypływającymi z przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 § l Kpa oraz narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie, na podstawie akt administracyjnych oraz zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika Kolegium, złożonym na rozprawie w dniu [...] października 2005 r. ustalono, iż E.B. bez jej winy, nie zapewniono czynnego udziału w toczącym się postępowaniu - w jego stadium odwoławczym. Sąd zważył bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie tylko zaniechało umożliwienia stronom postępowania (w tym skarżącej) wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej co do zebranych dowodów oraz żądań zgłoszonych na tym etapie postępowania, lecz uchybiło obowiązkowi powiadomienia stron postępowania o wniesieniu przez R.W. żądania ponownego rozpoznania przez ten organ sprawy. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej dla skarżącej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jej nieruchomości, było prowadzone przez Kolegium bez wiedzy i udziału skarżącej. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która może stanowić podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147 Kpa). Należy podkreślić, iż w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, podczas badania legalności decyzji oraz postępowania administracyjnego prowadzącego do jej wydania, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bez znaczenia pozostaje, podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał zatem za zasadny zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 8 i art. 10 § l Kpa uznając, iż powyższe naruszenie zasad i przepisów postępowania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Jednocześnie Sąd odstąpił od merytorycznego rozpoznania skargi i odniesienia się do zarzutów skarżącej w pozostałym zakresie. Rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno prowadzić postępowanie zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami i zasadami ogólnymi procedury administracyjnej, dążąc przede wszystkim do zapewnienia wszystkim stronom tego postępowania realizacji ich ustawowych praw. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 145 § l pkt l lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) w zw. z art. 145 § l pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, orzekł jak w pkt I sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 200 oraz art. 205 § l ww. ustawy. Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie przepisu art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.