I SA/Ol 332/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie WSA Wiesława Pierechod (spr.) Asesor Renata Kantecka Protokolant Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 w związku z art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z p. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia E. W. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 25 marca 2005r. Nr "[...]" w sprawie uznania za bezpodstawne zarzutów dłużnika, zgłoszonych do organu egzekucyjnego w toku postępowania egzekucyjnego wszczętego na wniosek wierzyciela - Prezydenta Miasta, uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i uznało słuszność zarzutów zobowiązanego. Podstawą rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego były następujące ustalenia i wnioski: Postanowieniem z dnia 25 marca 2005 roku Prezydent Miasta wyraził stanowisko co do zarzutów dłużnika zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Wierzyciel uznał zarzuty E. W. za bezpodstawne i wskazał, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej objęte rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 14 listopada 2000 roku nie obejmują wszystkich kosztów związanych ze świadczonymi usługami, szczególnie zaś nie obejmują kosztów sporządzania kopii i aktualizacji treści mapy, dokonywanej każdorazowo po zdaniu materiałów przez geodetę. Dlatego należało ustalić dodatkowe opłaty za czynności geodezyjne, których nie obejmuje cennik określony aktem rangi rozporządzenia. Opłaty te określone zostały w zarządzeniu Prezydenta Miasta i chociaż mają charakter umowny - istnieje obowiązek ich uiszczenia na rzecz funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym. Taki obowiązek zdaniem organu wynika z treści art. 41 ust. 1 pkt. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 11 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach. Dlatego też zarządzenie Prezydenta Miasta o ustanowieniu cen za usługi geodezyjne stanowi podstawę do dochodzenia zapłaty w drodze egzekucji administracyjnej - jako oświadczenie woli w zakresie ceny umownej. E. W. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wskazał na brak podstawy prawnej do dochodzenia w drodze egzekucji administracyjnej, należności objętej tytułem wykonawczym. W ocenie E. W., charakter dochodzonej wierzytelności, wynikłej z ceny umownej, wskazuje na brak możliwości egzekwowania tej wierzytelności w drodze egzekucji administracyjnej. Nadto zarządzenie Prezydenta Miasta nie może stanowić podstawy dochodzenia należności tym bardziej, iż Prokurator Rejonowy wniósł do Prezydenta o uchylenie zarządzenia z uwagi na jego sprzeczność z obowiązującym prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając na względzie treść art.33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdziło, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Podstawa do wniesienia zarzutów, wskazana w art.33 pkt 1 pozostaje w związku z podstawą do wniesienia zarzutów określoną w art. 33 pkt 6 ustawy, w którym to przepisie ustawodawca pozwala na rozróżnienie obowiązków możliwych do dochodzenia w drodze egzekucji administracyjnej oraz obowiązków, dla których egzekucja w tej formie - administracyjnej - jest niedopuszczalna. Jeżeli egzekucja obowiązku w formie administracyjnej jest niedopuszczalna, nie można też mówić aby istniał obowiązek możliwy do dochodzenia w tej formie. SKO zauważyło, iż na etapie postępowania egzekucyjnego organ odwoławczy rozpatrujący - na skutek złożenia zażalenia przez zobowiązanego - stanowisko wierzyciela w kwestii prowadzenia egzekucji, nie bada okoliczności nałożenia obowiązku na dłużnika oraz słuszności tej czynności, ocenia jedynie to, czy obowiązek ten istnieje w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazało również, iż zgodnie z art. 3, art. 3a i art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - istnienie obowiązku egzekwowanego w tym postępowaniu wynikać może z decyzji, orzeczenia, deklaracji lub wprost z treści przepisu prawa. Obowiązek taki nie może natomiast wynikać z czynności wierzyciela nie wymienionej we wskazanej ustawie, a między innymi nie może wynikać z faktu wydania zarządzenia o ustaleniu oferowanych kontrahentom cen umownych. Sama instytucja cen umownych, określonych w ten sposób - jako umowne również przez wierzyciela – pozostaje w oczywistej sprzeczności z egzekucją administracyjną. Instrument ten ma umożliwić wykonanie obowiązku a nie realizację wzajemnych roszczeń wynikających z cen umownych, a zatem i umownych zobowiązań. Stwierdziło także, iż bezzasadne jest stanowisko, że skoro opłata za usługi wykonane na rzecz zobowiązanego znajduje swoją podstawę w cenach określonych przez organ w drodze zarządzenia - to dopuszczalna jest egzekucja administracyjna z mocy prawa. Możliwości prowadzenia takiej egzekucji nie można bowiem domniemywać, ponieważ musi ona wynikać wprost z brzmienia przepisu i to rangi ustawowej. Egzekucja prowadzona wprost na mocy prawa ma charakter wyjątkowy - pomija bowiem cały proces ustalania (określania) obowiązku i towarzyszące mu prawo strony do drogi odwoławczej. Już przez to samo, egzekucję taką wywieść można jedynie z ustawy a nie z innych przepisów prawa, w tym nawet z przepisów o charakterze wykonawczym, jeżeli nie zawierają one wyraźnej delegacji do egzekucji bezpośredniej. W ocenie Kolegium, istotna jest również okoliczność zakwestionowania zarządzenia Prezydenta Miasta Nr "[...]" z dnia 28.01.1999r w sprawie ustalania cen umownych za czynności Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej i zarządzenia Prezydenta Miasta Nr "[...]" z dnia 11.10.1999r. zmieniającego zarządzenie Nr "[...]" z dnia 28.01.1999r przez Prokuratora Rejonowego pismem z dnia 19.01.2005r. znak "[...]". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prezydent Miasta wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 28.01.1999r oraz z dnia 11.10.1999r. stanowią jedynie oświadczenie woli, ofertę. Dlatego też nie ma znaczenia podstawa prawna wskazanego zarządzenia, albowiem stanowi ono tylko ofertę organu w zakresie ceny umownej. Natomiast formę zarządzenia przyjęto, ponieważ w takiej formie wyrażane są działania Prezydenta Miasta. Skarżący stwierdził, iż Prezydent wydaje zarządzenia określające cennik na wszystkie ceny umowne. Przedmiotowy cennik został wywieszony w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w E. w ten sposób, iż każdy mógł się z nim zapoznać. Podniósł również, iż zarządzenia w zakresie cen umownych za usługi wykonywane przez Ośrodki Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wydawane są również przez Prezydentów innych miast i Starostów Powiatowych na terenie Polski. W ocenie skarżącego błędne jest stanowisko Sądu Rejonowego zajęte w wyroku z dnia 9.10.2002r. sygn. akt "[...]", w myśl którego Prezydent Miasta nie był uprawniony do wydania przywołanego wyżej zarządzenia. Podkreślił, że powołane przez Sąd przepisy art. 93 Konstytucji nie dotyczą zarządzeń wydawanych przez Prezydenta Miasta. Tylko wydawane przez gminy akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym muszą mieć umocowanie ustawowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odniosło się do zarzutów skargi wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Jak wynika z akt sprawy spór między organem, który rozpatrywał zażalenie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym na postanowienie – stanowisko wierzyciela, a tym wierzycielem koncentruje się w istocie na interpretacji art.3 – 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. nr 110 z 2002r. poz.968 z p. zm.) zwanej dalej w skrócie uopea w związku z zarzutem nieistnienia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi nr "[...]" wystawionych przez Prezydenta Miasta w dniu 10.12.2004r.. Powyższe tytuły dotyczą opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne za lata 2001 – 2003. Należy stwierdzić, że zakres obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej został wyznaczony za pomocą kryteriów: przedmiotowego – art.2 § 1 uopea oraz czynnościowego – art. 3-4 uopea. Dla stwierdzenia dopuszczalności egzekucji administracyjnej konieczne jest spełnienie obu tych kryteriów. W stanie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 14.11.2000r. (Dz.U. nr 115, poz.1209) wydanego na podstawie art.40 ust.5 pkt 1b ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. z 2000r. nr 100, poz.1086 z p. zm.) a pobierane przez Ośrodki Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej należą do obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej, wymienionych w art.2 § 1 pkt 1b uopea. Wpływy z tych opłat stanowią wprawdzie przychody Powiatowego bądź Gminnego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym ale nie są to wpłaty na rzecz funduszu celowego o których mowa w art.2 § 1 pkt 2 uopea. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego prezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że nie zostało spełnione drugie kryterium w odniesieniu do obowiązków, których egzekucyjnego wykonania Prezydent Miasta żądał od dłużnika. Przepis art.3 uopea ustala, jakie akty prawne mogą nakładać obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. Mogą to być akty indywidualne – decyzje lub postanowienia właściwych organów lub akty generalne, gdy obowiązek wynika bezpośrednio z konkretnego przepisu prawa i mieści się w zakresie administracji publicznej. Przepis prawa stanowi podstawę egzekucji administracyjnej wtedy, gdy bez potrzeby wydania aktu indywidualnego wynikają dla adresata określone obowiązki. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiąc w art.40 ust.3b o odpłatności czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w art.40 ust.5b upoważniając właściwego ministra do określenia wysokości opłat nie wskazuje, by pobieranie stosownych opłat następowało w drodze wydawania jakichkolwiek orzeczeń. Jednocześnie żaden przepis tego prawa nie upoważnia dysponentów części państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do ustalania opłat za czynności nie objęte stosownymi postanowieniami rozporządzenia. W takim wypadku odpowiednie Ośrodki Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, o których mowa w art.40 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mogą pobierać opłaty za czynności i materiały wyłącznie w wysokości określonej rozporządzeniem i za czynności oraz materiały w nim wymienione. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym stał się wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych na którym ciążył z mocy art.12 Prawo geodezyjnego i kartograficznego obowiązek zgłoszenia wykonania pracy geodezyjnej i kartograficznej. Szczegółowe zasady postępowania w takim przypadku reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16.07.2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (Dz.U. nr 78, poz.837). Między innymi z § 8 powyższego rozporządzenia wynika, że jeżeli w wyniku wykonania prac nastąpi zmiana treści mapy zasadniczej, przyjęcie dokumentacji do zasobu następuje po aktualizacji treści tej mapy, dokonanej przez: 1) wykonawcę – w przypadku mapy zasadniczej prowadzonej w formie analogowej, 2) ośrodek – w przypadku mapy zasadniczej prowadzonej w formie cyfrowej. Powołane przez skarżącego Prezydenta Miasta rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r. dotyczące zasad gromadzenia i udostępniania zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności ustalenia opłat wg cen umownych za aktualizację treści mapy w formie cyfrowej z braku jakichkolwiek podstaw do ich pobierania od wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych. W wypadku gdy należności przysługujące funduszowi celowemu jednostek samorządu terytorialnego określone są przepisami rozporządzenia a dla ich pobierania przepis prawa nie wymaga wydania żadnego aktu administracyjnego wierzyciel ustalając ich wysokość, wzywa zobowiązanego do dobrowolnego wykonania zobowiązania z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art.15 § 1 uopea). Środkiem obrony zobowiązanego przed niezgodnym z obowiązującymi przepisami określającymi wysokość opłat żądaniem wierzyciela jest możliwość zgłoszenia zarzutów na podstawie art.33 uopea, co doprowadza do merytorycznej instancyjnej kontroli stanowiska wierzyciela w myśl art.34 uopea. Sąd podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że obowiązek który nie znajduje oparcia w przepisie prawa nie może być egzekwowany w postępowaniu administracyjnym. Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało też na art.4 uopea jako potwierdzający niemożliwość żądania przymusowego wykonania w drodze egzekucji administracyjnej roszczenia z oferty cenowej. Uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 z p. zm.) orzekł jak w sentencji.