II SA/Gd 2826/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2002r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2002r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 kpa oraz art. 48, 80 ust.2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał Z. M. rozbiórkę samowolnie wykonanej zabudowy loggii na parterze od strony dużego pokoju mieszkania nr [...], w wielorodzinnym budynku mieszkalnym, zlokalizowanym w G. przy ul. S. [...]. Organ powołując się na wizję przeprowadzoną w dniu 11czerwca 2002r. ustalił, że Z. M. wykonał w 1999r. samowolnie, bez wymaganego zgodnie z w/w ustawą Prawo budowlane pozwolenia na budowę, zabudowę z przeszkleniem loggii oraz usunął fragmenty ściany zewnętrznej w dużym pokoju mieszkania nr [...], w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. S. [...]. Prace polegały na wymurowaniu ściany zewnętrznej w linii dotychczasowej balustrady loggii, zamontowaniu okien w plastikowych ramach w miejscu wykonanych kilka lat wcześniej ram drewnianych. Wykuto również fragmenty ścian podparapetowych ściany osłonowej budynku, na granicy dużego pokoju i loggii. Powstała w ten sposób powierzchnia została włączona do powierzchni użytkowej mieszkania nr [...]. Organ stwierdził, iż zabudowa zewnętrzna budynku wielorodzinnego jest częścią obiektu budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę organu administracji architektoniczno – budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. M. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odwołujący zarzuca organowi I instancji zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej, tj. art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zamiast art.37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Skarżący wskazuje, że w postępowaniu wyjaśniającym podał, że zabudowę z przeszkleniem loggii oknami drewnianymi wykonał w 1991r., natomiast w 1998r. wymienione zostały tylko okna drewniane na plastykowe i usunięto zbędne okna wewnątrz pokoju z fragmentami ściany podparapetowej. Jednocześnie strona twierdzi, że art.48 prawa budowlanego nie może być stosowany, w przypadku samowolnie wykonywanej rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub modernizacji obiektu budowlanego. W takich przypadkach, zdaniem strony, ma zastosowanie tryb wynikający z art.50 i 51 prawa budowlanego. Powołał się również na fakt, że w dniu 07 kwietnia 1998r. wystąpił z pismem do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o wyrażenie zgody na wymianę okien na zewnętrznej stronie balkonu, a także usunięcie części murku podparapetowego. Ponieważ nie otrzymał odpowiedzi uznał, że Spółdzielnia nie widzi przeszkód w realizacji zamierzenia, tym bardziej, że na całym osiedlu tego rodzaju przebudowy odbywały się w bardzo wielu mieszkaniach. Odwołujący powołał się również na orzeczenie techniczne sporządzone dla A. W. a dotyczące również jego mieszkania, z którego wynika, że wykonana przebudowa nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2002r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się również na ustalenia co do stanu faktycznego stwierdzonego protokołem z wizji z dnia 11 czerwca 2002r., z którego wynika, że w 1998r. bez pozwolenia na budowę strona dokonała zabudowy loggii. W tym celu wykonano: demontaż istniejących okien w dużym pokoju, rozbiórkę fragmentów ściany zewnętrznej, a następnie wymurowano nową ścianę zewnętrzną w linii dotychczasowej balustrady loggii, zamontowano okna plastikowe i docieplono ściany. Wykonana zabudowa powiększa kubaturę budynku o część stanowiącą dotychczas loggię mieszkania nr [...]. Organ przytoczył treść art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., uznał, że powyższe prace budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a ponieważ inwestor nie dopełnił tego obowiązku, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany zastosować art.48 tej ustawy. Organ wyjaśnił, iż stosownie do przepisów art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. art. 48 nie stosuje się do obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, lub w stosunku do których zostało przed tym dniem wejścia w życia tej ustawy, lub w stosunku do których zostało przed tym dniem wszczęte postępowanie administracyjne. Z ustaleń zawartych w protokole jak i z treści odwołania wynika, że zakończenie zabudowy loggii nastąpił za rządów obecnie obowiązującej ustawy. Należało zatem stwierdzić, że wskazane przez stronę przypadki wykonywania bez pozwolenia podlegają trybowi art. 48 prawa budowlanego a nie art. 50 i art. 51 tej ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Z. M., wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł tożsame argumenty jak w odwołaniu, w szczególności wskazał, że zabudowa loggii miała miejsce i została zakończona w 1991r. a nie jak przyjął organ I i II instancji w 1998r. Podtrzymał również twierdzenie, że powołanie w decyzji art. 48 prawa budowlanego jest nietrafne, z tego powodu, iż w przypadku rozbudowy, nadbudowy, przebudowy czy modernizacji obiektu budowlanego realizowanego w warunkach samowoli budowlanej mają zastosowanie przepisy art. 51 w zw. z art. 50 ustawy prawo budowlane z 1994r. a nie art. 48 . W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Badając zatem legalność opisanej wyżej decyzji [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd uznał, że narusza ona prawo, lecz z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd miał w tym względzie na uwadze treść art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wadliwie sformułowane rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji. Rozstrzygnięcie, będące zgodnie z art. !07 § 1 kpa jednym z obligatoryjnych elementów decyzji, jest jednocześnie jednym z najistotniejszych, zatem obowiązek nałożony na stronę winien być określony w sposób jednoznaczny, wyrażony precyzyjnie i nadający się do wykonania w razie potrzeby egzekucji, bez konieczności dokonywania wykładni. Zaskarżona decyzja ani decyzja organu I instancji wymogu tego nie spełniają. Organy nadzoru budowlanego nakazały bowiem skarżącemu "rozbiórkę samowolnie wykonanej zabudowy loggi na piętrze od strony dużego pokoju mieszkania nr [...]", w sytuacji, gdy z ustaleń wynika, że Z. M. wykonał samowolnie, bez pozwolenia na budowę "zabudowę z przeszkleniem loggii oraz usunął fragmenty ściany zewnętrznej w dużym pokoju mieszkania nr [...]", a prace budowlane polegały na "wymurowaniu ściany zewnętrznej w linii dotychczasowej balustrady loggii, zamontowaniu okien w plastikowych ramach w miejscu wykonanych kilka lat wcześniej ram drewnianych. Wykuto również fragmenty ścian podparapetowych ściany osłonowej budynku, na granicy dużego pokoju i loggii". Zatem nakaz rozbiórki "zabudowy loggi" przy tak nieprecyzyjnym sformułowaniu oznacza, że po usunięciu ściany zewnętrznej w linii balustrady pozostanie przeszklenie (?), przy jednoczesnym braku ściany zewnętrznej (podparapetowej) oraz okien w elewacji budynku. W ocenie Sądu wykonanie tego obowiązku jest niewykonalne, przyjąć należy, że w tych konkretnych okolicznościach sprawy nakaz rozbiórki obejmować musi elementy rozstrzygnięcia o charakterze restytucyjnym, a zatem obejmować sprecyzowany obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego. Kolejne naruszenie przepisów postępowania związane jest z ustaleniem adresata decyzji o rozbiórce. W myśl przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51. Organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził w uzasadnieniu, że zabudowę wykonał Z. M. w 1999r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. S. [...], stanowiący własność na zasadach spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, pozostaje współwłasnością małżonków Z. i D. M.. Z kolei z pisma Z. M. z dnia 3 lipca 2002r. oraz z pisma z dnia 7 kwietnia 1998r. (vide: pisma w aktach administracyjnych I instancji) wynika, że prace budowlane w związku z zabudową loggi wykonane zostały przez oboje małżonków M.. Tym samym błędnie określono adresata decyzji, bowiem zarówno w sytuacji, gdy została ona skierowana do inwestora bądź właściciela, to inwestorami i jednocześnie współwłaścicielami byli D. i Z. M.. W konsekwencji wadliwego działania organy administracji nie zapewniły udziału w postępowaniu D. M., współwłaścicielce lokalu mieszkalnego, którego części dotyczy nakaz rozbiórki, mimo iż z opisanych wyżej pism oraz protokołu oględzin z dnia 11 czerwca 2002r. wynika, że stan prawny lokalu był organom znany. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Bezspornie współwłaścicielka lokalu mieszkalnego, którego części dotyczy nakaz rozbiórki, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, nie była adresatką zaskarżonej decyzji ani też decyzji organu I instancji, żadnej z wymienionych decyzji jej nie doręczono. Niedoręczenie przedmiotowej decyzji, jak w rozpoznawanej sprawie, jednej ze stron postępowania, oznacza pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji, a w związku z tym strona ma prawo żądać wznowienia postępowania. Podstawy uchylenia decyzji na skutek skargi wniesionej do Sądu wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W konsekwencji Sąd będzie obowiązany uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa miało wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu. Za nietrafny natomiast uznać należy zarzut skargi odnoszące się do naruszenia przepisu art. 48 prawa budowlanego. Argumentacja skarżącego co do daty wykonania robót opisanych w decyzji nie może być zaaprobowana, bowiem zostały one wykonane w roku 1998, co przyznał i opisał skarżący w odwołaniu z dnia 23 sierpnia 2002r. Następnie, roboty te wymagały pozwolenia na budowę, w myśl przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przepis ten stanowił w dacie orzekania przez organ odwoławczy, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 wskazywał obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz wymieniał roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 wymieniał, która z budów oraz robót budowlanych określonych w art. 29 podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Analiza przepisów art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego w odniesieniu do okoliczności sprawy wskazuje, że opisane w decyzjach obu organów prace budowlane polegające na zabudowie loggi, z przeszkleniem i usunięciem ściany podparapetowej wymagało pozwolenia na budowę, jak słusznie przyjął organ nadzoru budowlanego. Tym samym kwalifikacja prawna bezspornej samowoli budowlanej w zakresie wymienionych w decyzji prac jest prawidłowa. Przepis art. 48 prawa budowlanego (ustawy z dnia 7 lipca 1994r.) w zakresie rozbiórki obiektów budowlanych lub ich części stosuje się bowiem do obiektów, których budowa została zakończona po dniu wejścia w życie ustawy, to jest po 1 stycznia 1995r. (art. 103 § 2 Prawa budowlanego a contrario). Nietrafne jest również stanowisko strony skarżącej co do obowiązku zastosowania przez organy przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Oba przepisy, co jasno wynika z ich treści, dotyczą bowiem przypadków innych, niż określone w art. 48. Wymienione przepisy obejmują sytuacje, w których prowadzone roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo środowiska bądź są realizowane w sposób odbiegający od wymaganych przepisów. Natomiast omawiany przepis art. 48 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pojęcie budowy należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a więc jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Pojęcie "rozbudowa", które może mieć zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, według orzecznictwa oznacza szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2001r., sygn. akt II S.A./Lu 892/00, nie publ.). Natomiast kontrolowane decyzje podjęte zostały w ocenie Sądu z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 § 1 kpa o tyle, że zabrakło ustaleń co do tego, jakie prace budowlane przy zabudowie loggi wykonane zostały w roku 1991 oraz czy była to samowola budowlana podlegająca obowiązkowi rozbiórki czy nie, w rozumieniu przepisów art. 37 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Powyższe ustalenia mogą mieć znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów w odniesieniu do samowolnie wykonanych przez skarżącego prac budowlanych. Naruszenie to miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ dokona ustaleń stanu faktycznego sprawy, oceniając również dołączone orzeczenie techniczne sporządzone przez mgr inż. J. D. w takim zakresie, w jakim może ono dotyczyć przedmiotowego lokalu. Dokona również ustaleń co do tego, jakim zmianom uległa loggia w roku 1991r. W tym zakresie o ile niewystarczające okażą się wyjaśnienia skarżącego odnieść się należy do wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze. Następnie po dokonaniu ustaleń oraz ocenie zebranego materiału, zastosuje właściwy tryb postępowania., bowiem co do części wykonanych prac w związku z zabudową loggi właściwy być może tryb postępowania wynikający z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), w związku z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Ponadto wskazać należy na zmieniony tryb postępowania co do nakazu rozbiórki przewidziany w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a następnie zmieniony przez art. 1 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zaznaczyć także trzeba, że na mocy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. art. 48 w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r. jest stosowany także do tych obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do których postępowanie administracyjne wszczęto przed dniem wejścia wżycie ustawy z dnia 27 marca 2003r. i przed tym dniem nie zakończono go decyzją ostateczną. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd orzekł także w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sąd obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. O zwrocie kosztów postępowania orzekł Sąd na wniosek strony skarżącej, na mocy art. 200 i art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na poniesione przez skarżącego koszty składa się wpis sądowy w wysokości 10,00 zł.