II SA/Gd 2858/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2002 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 marca 2002 r., powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał skarżącej A. G. rozebrać drewniany obiekt budowlany usytuowany na działce nr . w J.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji ustalił następujące fakty. Obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja, to nietrwale połączony z gruntem obiekt o drewnianej konstrukcji, pełniący funkcję letniskową. Został on postawiony w latach 1970-71 przez ojca skarżącej R. J., który w latach siedemdziesiątych czynił starania o jego zalegalizowanie, jednakże nie otrzymał odpowiedzi. Skarżąca nie posiada pozwolenia na budowę. Działka, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest w planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą z dnia 27 kwietnia 1990 r. oraz zmienionym uchwałą z dnia 18 grudnia 1992 r., przeznaczonym pod uprawy polowe. W tych okolicznościach faktycznych organ administracji uznał, że nakaz rozbiórki jest zasadny. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca twierdziła, że skoro obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został pobudowany w 1970 r., to nie może mieć zastosowania ustawa z 1974 r. Podniosła też, że jej ojciec złożył wniosek o legalizację tego obiektu budowlanego i nie otrzymał odpowiedzi. W związku z tym twierdziła, że brak negatywnej odpowiedzi na wniosek o legalizację z jednoczesnym nałożeniem podatku od nieruchomości związanego z wybudowanym obiektem budowlanym pozwalał domniemywać, iż wniosek o legalizację został rozpatrzony pozytywnie. Ponadto skarżąca wnosiła o wyjaśnienie powodów legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych na sąsiednich działkach nr ., . i .. W związku z tym zarzuciła naruszenie zasady równości. Rozpoznając odwołanie skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 października 2002 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż skoro obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany w latach 1970-71, to zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należało stosować przepisy obowiązujące przed wejściem w życie tej ustawy, czyli ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, której art. 37 ust. 1 pkt 1 stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że znajdują się one na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Dalej wskazał, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego działka nr przeznaczona jest pod uprawy leśne w związku z czym lokalizacja obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, jest niezgodna z planem, co uzasadnia nakaz rozbiórki. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że zobowiązania podatkowe na rzecz gminy nie mają związku z przestrzeganiem Prawa budowlanego i wobec tego nie mogą powodować zmianę lub uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, wynikające z uiszczania tych zobowiązań podatkowych oraz braku udzielenia odpowiedzi na wniosek o legalizację domniemanie, że budowa została zaakceptowana, nie może zastąpić wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do ostatniego zarzutu odwołania organ odwoławczy stwierdził, że legalizacji obiektów budowlanych na działkach nr dokonano ostatecznymi decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 25 lutego 1977 r., których zgodność z prawem może być badana jedynie w trybie nadzwyczajnym, do czego właściwym jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze skarżąca twierdziła, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą z 22 czerwca 1979 r. działka nr była przeznaczona pod budownictwo letniskowe oraz że w 2001 r. wystąpiła o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego i ponowne przeznaczenie terenu tej nieruchomości pod budownictwo letniskowe. Skarżąca podniosła też, że jej ojciec oraz właściciel sąsiedniej nieruchomości – działki nr– w 1977 r. wystąpili o legalizację wybudowanych obiektów i nie otrzymali odpowiedzi, mimo że właścicielom innych sąsiednich nieruchomości (działek nr) udzielono pozwolenia na użytkowanie. Taką sytuację skarżąca oceniła jako przypadek nierównego traktowania obywateli. Skarżąca wskazała też, że począwszy od lat osiemdziesiątych właściciele wskazanych obiektów budowlanych uiszczają podatek od nieruchomości. Nadto skarżąca zarzuciła, że organy administracji zastosowały Prawo budowlane z 1974 r., mimo że obiekt budowlany został wybudowany w latach 1979-71. Na rozprawie przed Sądem skarżąca przyznała, że jej ojciec R. J. nie otrzymał decyzji legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Prawidłowo w niniejszej sprawie zastosowano przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). W obowiązującej w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016 ze zm.) przyjęto jako zasadę stosowanie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z jednym wyjątkiem. Mianowicie przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe to przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż ta ustawa bezpośrednio poprzedzała Prawo budowlane z 1994 r. Zresztą wybór pomiędzy stosowaniem tej ustawy albo ustawy jeszcze wcześniejszej, czyli ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.), nie miał istotnego wpływu na sytuację prawną skarżącej, gdyż ta ostatnia zawierała w swych przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1, którego treść odpowiada treści zastosowanego w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z przepisu tego wynika, że nakaz rozbiórki jest uzależniony od naruszenia przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Różnica w określeniu czasu zajścia wskazanych dwóch przesłanek – przy pierwszej mowa jest o przepisach obowiązujących w okresie budowy, przy drugiej mowa jest o znajdowaniu się obiektu budowlanego na odpowiednim terenie – wskazuje na to, że ta druga przesłanka winna być oceniana według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili wydawania decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu gramatyczna wykładnia wskazanego przepisu w tym zakresie nie nasuwa wątpliwości. Ponadto do takiego samego wniosku prowadzą inne metody wykładni. Nie jest słuszne, aby organy administracji publicznej właściwe do ustalania sposobu zagospodarowania przestrzennego dostosowywały się do faktów stworzonych z naruszeniem prawa. Taka sytuacja miałaby zaś miejsce, gdyby przyjąć, że rozbiórka samowolnie postawionego obiektu budowlanego nie jest możliwa, gdy wprawdzie obecny plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zabudowy, ale przewidywał ją taki plan obowiązujący w okresie budowy. Ryzyko działania niezgodnego z prawem winien ponosić ten, kto prawo narusza, czyli samowolny inwestor. Nie sposób też mówić o naruszeniu zasady ochrony praw słusznie nabytych. W przypadku samowolnego inwestora budującego na terenie, który jest przeznaczony pod zabudowę, można jedynie mówić o nabyciu ekspektatywy uprawnienia do legalizacji samowolnie postawionego obiektu budowlanego pod warunkiem, że plan zagospodarowania przestrzennego nadal będzie dopuszczał taką samą zabudowę. Tak samo nie można się w tej sytuacji dopatrzyć działania prawa wstecz. Nowe, mniej korzystne dla samowolnego inwestora prawo miejscowe, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nieprzewidujący zabudowy, nie jest stosowane. Stosowany jest art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który przez cały czas trwania istotnego prawnie stanu faktycznego, a więc od samowolnej budowy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, niezmiennie stanowił, że rozbiórka nastąpi, jeżeli obiekt budowlany będzie się znajdował na terenie, który według przepisów o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub tego rodzaju zabudowę. W końcu można też podnieść argument związany z aktualnie obowiązującym stanem prawnym, w którym przewidziano możliwość legalizacji samowolnie postawionych obiektów budowlanych, ale też tylko wówczas, gdy budowa ta jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). W związku z tym dla oceny zasadności stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. istotne są przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili podejmowania decyzji o nakazie rozbiórki, czyli obowiązujące w tym czasie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na taką wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nieistotne są zarzuty skargi sprowadzające się do twierdzenia, iż swego działka nr 151/13 była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na budownictwo letniskowe. Istotne jest, że obowiązujący w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego teren tej nieruchomości przeznaczał na uprawy leśne. Tego faktu skarżąca nie kwestionowała. Tak samo jak nie kwestionowała faktu, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa został pobudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz że ani jej ojciec R. J. ani ona nie uzyskali decyzji o legalizacji tego obiektu budowlanego. W tej sytuacji decyzję, którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazano rozebrać ten obiekt budowlany, należy uznać za zgodną z prawem. Dla tej oceny nie ma znaczenia fakt, iż mimo złożonego przez ojca skarżącej wniosku o legalizację obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, właściwe organy administracji publicznej nie zajęły stanowiska. Brak rozstrzygnięcia w takiej sytuacji jest oczywistym uchybieniem (o ile oczywiście wniosek taki został złożony, gdyż skarżąca na tę okoliczność poza swymi twierdzeniami żadnego dowodu nie przedłożyła). Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu tego uchybienia nie doprowadzi do legalizacji, gdyż przy przyjętej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. właściwy organ będzie musiał tak czy inaczej uwzględnić obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nakazać rozbiórkę. Jeżeli zaś chodzi o zarzut nierównego traktowania w związku z zalegalizowaniem obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach, to należy wskazać, że stosowanie zasady równości nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. W ocenie Sądu sprzeczna zaś byłaby decyzja, którą przy obowiązujących w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego, by obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga skarżącej jest niezasadna i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.