II SA/Ka 2885/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Bogucka Elżbieta Kaznowska Protokolant st. sekr. sąd Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Na skutek wystąpienia T. K. z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po przekazaniu mu podania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wszczął postępowanie w przedmiocie legalności budowy obiektów na działkach nr [...] i [...] w B. B. Po przeprowadzeniu tego postępowania decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z powołaniem się na art. 104 i art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, że na nieruchomości sąsiedniej względem działki T. K. wybudowany został budynek mieszkalny, właścicielami tej nieruchomości są M. T. i I. J. Teren, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek przeznaczony jest pod mieszkalnictwo o niskiej intensywności zabudowy (symbol[...]), zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] nr [...] (Dz. Urz. Woj. K. z [...]. Nr[...], poz. [...] ze zm.). Budynek wybudowany został bez pozwolenia, jednakże w odrębnym postępowaniu Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] nr [...], po zapoznaniu się z dokumentacją powykonawczą, protokołami badań i sprawdzeń oraz stwierdzeniu zgodności inwestycji z planem miejscowym wydał pozwolenie na użytkowanie budynku. Badanie legalności tej decyzji nie leży zaś w gestii organu nadzoru budowlanego. Od decyzji tej odwołanie wniósł T. K. domagając się jej uchylenia. Zarzucił organowi, iż ten nie uwzględnił faktu, że w ścianie budynku zwróconego w stronę jego działki w odległości zaledwie 2,5 m znajduje się pięć okien, zaś spad dachu oddalony jest od granicy tylko o 1,5 m, co jest niezgodne z przepisami prawa budowlanego. Ponadto wybudowany w latach [...] budynek mieszkalny wykonano wbrew ustaleniom planu miejscowego, gdyż w strefie ochronnej wokół projektowanej autostrady [...], gdzie do [...] obowiązywał zakaz budowy nowych obiektów. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż wobec wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, garażu, zbiornika na nieczystości i przyłączy, która stała się ostateczną, postępowanie w sprawie legalności budowy budynków stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 15, art. 16 § 1 kpa) decyzja Starosty B. obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie wzruszona. Podniesiony w odwołaniu zarzut niewyrażenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wobec istnienia w ścianie zachodniej budynku okien w odległości mniejszej niż 4 m nie powoduje zalegalizowania stanu nieodpowiadającego bezwzględnie obowiązującym przepisom prawa. Organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu nakazuje bowiem w takiej sytuacji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego T. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako niezgodnej z prawem. Skarżący na wstępie zarzucił, iż zarówno budynek mieszkalny, jak i garaż dwustanowiskowy wybudowane zostały samowolnie, bez zatwierdzonej dokumentacji budowlanej i w okresie zakazu budowy na tym terenie nowych obiektów, który obowiązywał do 1999 r. Budynek mieszkalny wybudowano z naruszeniem przepisów, gdyż w odległości 2,5 m od granicy w ścianie budynku znajduje się 5 okien, a spad dachu w górnej części zbliżony jest na odległość 1,5 m od granicy. Taki stan rzeczy dodatkowo narusza jego uzasadnione interesy, stąd dokonana samowola w omawianym zakresie winna zostać zlikwidowana. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący w pismach procesowych z dnia [...] i [...] wskazywał, że wbrew stanowisku organu nie toczy się postępowanie zmierzające do likwidacji okien w ścianie budynku zwróconego w stronę jego działki oraz mające na celu zapobieżenie spływowi wód z dachu budynku na sąsiedniej działce na teren jego nieruchomości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, pomimo niepełnego i częściowo nieprecyzyjnego umotywowania, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Bezspornym jest w sprawie, że na działce nr [...] położonej w B. przy ulicy S., stanowiącej przedmiot współwłasności M. T. i I. J., wybudowane zostały obiekty budowlane niezgodnie z przepisami, gdyż bez wymaganego pozwolenia na budowę, co zostało przyznane przez inwestorów. Ze znajdujących się w aktach sprawy planu sytuacyjnego i częściowo protokołów oględzin wynika, że wykonane zostały budynek mieszkalny wraz z przyłączami, budynek garażowy i zbiornik na nieczystości. Realizacja tego rodzaju obiektów zarówno w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., podlegała reglamentacji organów budowlanych. Zasadnie zatem wszczęte zostało postępowanie przed organem nadzoru budowlanego mające na celu zbadanie legalności wykonanych robót budowlanych i w konsekwencji zwalczenie samowoli budowlanej. W zależności od daty zakończenia budowy likwidacja skutków samowoli winna zostać przeprowadzona albo na podstawie dotychczasowych, albo obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Pomiędzy stronami istnieje spór co do tej daty, o ile skarżący utrzymuje, że budowę obiektów zakończono po [...] to uczestniczki twierdzą, iż nastąpiło to przed tą datą. Zgodnie z tym co powiedziano, właściwe i stanowcze ustalenie przez organ nadzoru budowlanego daty zakończenia budowy determinuje dalszy tok postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych. Marginalnie jedynie należy zauważyć, że gdyby samowolę zwalczać należało środkami wynikającymi z dotychczasowych przepisów, postępowanie to mogłoby się zakończyć albo wydaniem decyzji o rozbiórce, albo o pozwoleniu na użytkowanie po uprzednim ewentualnym nakazaniu wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Z kolei w stanie prawnym wynikającym z przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 2003 r. nowelizującej prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718) samowolna budowa obiektu budowlanego wymagała zwalczenia w drodze rozbiórki, chyba że zachodził przypadek o którym była mowa w art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Ze stanowiska organu, którego decyzję zaskarżono, wynika, iż w tym kierunku zmierzało wszczęte postępowanie. Jednakże słusznie zauważył ten organ, że dla sposobu załatwienia tej sprawy istotny wpływ miał wynik innego postępowania zainicjowanego przez inwestorów, mianowicie o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektów, co do których toczyło się postępowanie w przedmiocie legalności ich budowy. Decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] nr [...] udzielono zaś M. T. i I. J. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, budynku garażu dwustanowiskowego, zbiornika na nieczystości i przyłączy wodociągowego, energetycznego i kanalizacyjnego, a decyzja ta stała się ostateczną. Z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika zaś, iż organ przyjął, że budowę obiektów zakończono w [...]., zrealizowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednak wobec braku sprzeczności inwestycji z planem miejscowym i biorąc pod uwagę treść dokumentacji powykonawczej istniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Przy takich ustaleniach wątpliwości budzi powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 49 i art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (pozwolenie na użytkowanie obiektów wykonanych do czasu wejścia w życie obowiązujących przepisów mogło zostać wydane na podstawie art. 42 ust. 3 po wykluczeniu przesłanek z art. 37 i braku podstaw do podjęcia decyzji w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Ponadto wydanie decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej winno poprzedzać wyjaśnienie, czy toczyło się uprzednio postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, a jeśli tak jakie zapadło rozstrzygnięcie. Tym niemniej wskazana decyzja, pomijając jej merytoryczną trafność, korzysta z domniemania mocy obowiązującej zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych i może zostać uchylona lub zmieniona tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 kpa). Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego związany był treścią tej decyzji i rozstrzygnięciem w niej zawartym, a związanie to trwa do czasu ewentualnego wzruszenia decyzji w oddzielnym postępowaniu nadzwyczajnym. Innymi słowy, organ nadzoru budowlanego nie mógł we własnym zakresie w prowadzonym postępowaniu zakwestionować samej zasadności i trafności rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej, do właściwości którego w stanie prawnym obowiązującym do dnia [...] należało orzekanie w sprawach o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, zgodnie z tym co rozważono na wstępie, kończyła proces legalizacyjny. W konsekwencji podzielić należy stanowisko organu, iż wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy obiektów budowlanych jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Tym samym w granicach tej sprawy już po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie mogło zostać rozważone zagadnienie zgodności budowy z planem czy też sygnalizowana niezgodność z warunkami technicznymi. Słusznie podzielił organ, że pozwolenie na użytkowanie nie oznacza zamknięcia drogi do uruchomienia postępowania w kierunku zbadania, czy użytkowany obiekt jest w odpowiednim stanie technicznym lub użytkowany jest niezgodnie z przepisami. Dodać trzeba, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowić to może podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych (art. 145 § 1 pkt 8 kpa). Na marginesie wskazać wypadnie, że w oddzielnym postępowaniu doszło już do wydania ostatecznej decyzji nakazującej I. J. i M. T. zamurowanie otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku mieszkalnego, decyzja w tym przedmiocie została zaskarżona do sądu administracyjnego (sygn. akt II SA/Gl 57/05). Również kwestia nieodpowiedniego, zdaniem skarżącego, spływu wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego, które przenikają na teren jego działki powinna stanowić przedmiot zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Z tych wszystkich powodów, uznając zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).