II SA/Gl 613/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Bogucka Elżbieta Kaznowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o warunki zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr[...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] "[...]" Sp. z o.o. we W. wniosła o "ustalenie lokalizacji" inwestycji polegającej na budowie wielobranżowego domu towarowego o powierzchni sprzedaży [...]m2 i powierzchni sprzedaży przeznaczonej dla koncesjonariuszy [...] m2 w C. w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...]. Pierwszą zapadłą w sprawie decyzją, wydaną w dniu [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu dla powyższej inwestycji, a na skutek odwołania "[...]" Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w dniu [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że nie jest możliwe oparcie decyzji, tak jak to uczynił Prezydent Miasta C., na ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stąd jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy terenu. W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...] nr [...] z powołaniem się na art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 123 kpa zawiesił postępowanie do czasu opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego lokalizację na terenie objętym wnioskiem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Motywując podjęte postanowienie organ stwierdził, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 jest obowiązkowe. Do czasu uchwalenia planu miejscowego zawierającego rozstrzygnięcia co do obszarów rozmieszczenia takich obiektów nie jest możliwe wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu. W zażaleniu na to postanowienie "[...]" Sp. z o.o. w oparciu o zarzut naruszenia art. 62 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosła o jego uchylenie w części dotyczącej określenia terminu zawieszenia postępowania. Zdaniem żalącej się Spółki organ przekroczył swe uprawnienia, gdyż umocowany był do zawieszenia postępowania jedynie na czas do 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 62 ust. 2 w związku z art. 1, art. 3 ust.1, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wywiodło, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy w studium winny zostać określone obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. O tym, czy dla danego terenu będzie sporządzony i uchwalony plan miejscowy decyduje nie odrębny akt, lecz ustalenia wynikające ze studium. Oznacza to, że studium określa tereny, dla których sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia [...]w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. nie wskazywała obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych. Jednakże w dniu [...] Miejska podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania nowego studium, a II edycja polegać będzie na dokonaniu zmian, które pozwolą na jego dostosowanie do obecnych potrzeb miasta i wymogów obowiązującego prawa. Mając to na względzie Kolegium uznało za trafne postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego. W skardze do Sądu "[...]" Spółka z o.o. we W. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta Miasta C. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga oparta została o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 62 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto o zarzut naruszenia przepisów art. 124, art. 107 i art. 126 kpa polegający na braku prawidłowego uzasadnienia prawnego zapadłego postanowienia, niedostateczne wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy oraz nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżąca zakwestionowała odmienną argumentację organów obu instancji na poparcie tezy o konieczności zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ani przepisy odrębne, ani przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym nie konstytuują obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obowiązek taki nie wynika w szczególności z art. 10 ust. 2 pkt 8 ostatnio powołanej ustawy. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Kolegium, że to przepisy studium są źródłem obowiązku uchwalenia na danym terenie planu miejscowego, studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego a jego ustalenia są wiążące jedynie dla organów gminy przy sporządzeniu planu miejscowego. Z brzmienia art. 14 ust. 7 ustawy wynika zaś, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, gdy wymagają tego przepisy odrębne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.z dotychczasową argumentacją wnosiło o oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie do odparcia okazał się zarzut wydania zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z naruszeniem art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Powyższa regulacja, w przeciwieństwie do unormowania zawartego w ust. 1 art. 62 ustawy, wprowadza obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania, co oznacza, że w razie stwierdzenia iż wniosek dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, właściwy organ ma obowiązek zawieszenia postępowania. Rozważyć zatem przyjdzie w jakich przypadkach "istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego", a do tego sprowadza się spór między stronami. W punkcie wyjścia wskazać trzeba, że omawiany przepis nie daje odpowiedzi na tak postawione pytanie, nie odsyła również wprost do innych przepisów ustawy. Próbę ustalenia treści i znaczenia interpretowanego zwrotu rozpocząć należy od analizy niektórych przepisów ustawy normujących zagadnienie planowania przestrzennego w gminie, w tym trybu i zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 14 ust. 8 ustawy). W planie miejscowym następuje zaś ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu i w tym urzeczywistnia się jedno z podstawowych zadań własnych gminy jakim jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ustawy). Jednakże obowiązująca ustawa utrzymała zasadę fakultatywności planowania przestrzennego w gminie. O ile sporządzenie i uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, niebędącego jednak aktem prawa miejscowego, należy do obowiązkowych zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 9 ust. 1, 3 i 5 ustawy), to już nie jest takim zadaniem uchwalenie planu miejscowego dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy. Ustawa dopuszcza bowiem sytuacje, gdy dla danego terenu brak jest planu miejscowego, w takim przypadku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 ustawy). Z drugiej jednak strony ustawa w art. 14 ust. 7 przewiduje, że gmina ma obowiązek sporządzenia planu miejscowego "jeżeli wymagają tego przepisy odrębne", oczywiście chodzi o przepisy innych ustaw niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przykładowo należy wskazać na obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenu górniczego (art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze – Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady – Dz.U. Nr 41, poz. 412 ze zm.), dla obszarów, na których utworzono park kulturowy (art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zatem, tylko w zakresie w jakim przepisy odrębne nakładają na gminę obowiązek sporządzenia planu miejscowego, można mówić o obowiązkowym zadaniu własnym gminy. Zasadnie zarzuca autor skargi, że wśród powszechnie obowiązujących przepisów brak jest normy prawnej, która statuowałaby obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów, w których mogą zostać rozmieszczone obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Upatrywanie przez organy ciążącego na gminie obowiązku sporządzenia planu w tym zakresie w treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy nie znajduje przekonywującego uzasadnienia prawnego. Przede wszystkim wskazać trzeba, że przepis art. 10 ustawy zawiera wymagany zakres studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, konkretnie zaś katalog uwarunkowań (ust. 1) i podstawowych treści studium (ust. 2). Zakres przedmiotowy studium obejmuje również określenie obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszarów przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy). Zdaniem Sądu ostatnio powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że o ile na terenie gminy występują przypadki, o których mowa w przepisie, winny zostać obowiązkowo określone w studium, np. na obszarze gminy występuje teren górniczy, park kulturowy, Pomnik Zagłady (co wynika z przepisów odrębnych), względnie zachodzi potrzeba określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, terenów dla obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, obszarów przestrzeni publicznej. Tak określony zakres studium jest obligatoryjny, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy). W takim wypadku, co słusznie zauważa Kolegium, sporządzenie projektu planu miejscowego musi być zgodne z zapisami studium (art. 15 ust. 1 ustawy), a uchwalenie planu miejscowego może nastąpić po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Nie stanowi to jednak argumentu na poparcie tezy, że studium, czy też przepis określający jeden z elementów studium statuuje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Umknęło przy tym Kolegium, że po pierwsze – studium nie jest aktem prawa miejscowego (źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy), a wiąże organy gminy przy sporządzeniu planu miejscowego, po drugie zaś – wskazany już przepis art. 14 ust. 7 ustawy w sposób jednoznaczny stwierdza, w jakich przypadkach obowiązkowo sporządza się plan miejscowy. Zgodnie z tym co rozważano wcześniej, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy nie jest i nie może być przepisem odrębnym. Z tych powodów Sąd nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją T. Bąkowskiego, Zakamycze 2004 r. (teza 4 do art. 10 ustawy). Całokształt dotychczasowych spostrzeżeń prowadzi do wniosku, że obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy następuje wyłącznie w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek – jeżeli wymagają tego przepisy odrębne – sporządzenia planu miejscowego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy więc stwierdzić, że bez znaczenia pozostaje zagadnienie, co eksponuje Kolegium, iż obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. z [...] nie określa obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, podobnie jak to, że Rada Miejska w dniu [...]. uchwaliła przystąpienie do opracowania nowego studium. Zakładając nawet, że w studium określone zostałyby obszary rozmieszczenia obiektów handlowych wielkogabarytowych, co niewątpliwie stanowiłoby wiążące ustalenia dla organów Miasta C. przy sporządzeniu planu miejscowego, nie mogłoby to stanowić podstawy do podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego na mocy art. 62 ust. 2 ustawy do czasu uchwalenia planu, a jedynie – wobec braku na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej Spółki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy. Z tych wszystkich powodów, uznając kontrolowane postanowienia za wydane z naruszeniem art. 62 ust. 2 ustawy co miało wpływ na finalny wynik sprawy, Sąd orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazana przyczyna uchylenia powyższych aktów i przesłanki jakimi kierował się Sąd zwalniają tym samym od obowiązku ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących obrazy innych norm proceduralnych. O kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa Sąd orzekł z mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy, nie określając – z uwagi na charakter rozstrzygnięcia administracyjnego – czy do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżony akt może być wykonany (art. 152 tej ustawy).