I OSK 1411/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 474/05 w sprawie ze skargi I. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych osobowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 474/05 po rozpoznaniu skargi I. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] uchylające postanowienie Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] w sprawie udostępnienia wykazu osób, które otrzymały dofinansowanie do turnusów rehabilitacyjnych, oraz umarzające postępowanie organu I instancji - uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rejestru osób, które złożyły wniosek o przedmiotowe dofinansowanie oraz wykazu osób, które takie dofinansowanie otrzymały w latach 2003-2005, podając, że domaga się udostępnienia tych danych w zakresie imienia i nazwiska tych osób. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wydał postanowienie, którym odmówił udostępnienia żądanych danych wobec tego, że chodzi o dane osobowe twierdząc przy tym, iż uzasadnienie wskazane przez wnioskodawcę jest mało wiarygodne i bardzo ogólnikowe. Wnioskodawca powinien w ocenie organu zwrócić się do organu nadrzędnego lub wystąpić z powództwem do sądu. Dane osobowe podlegają bowiem szczególnej ochronie zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych /tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 1001, poz. 926 ze zm./. Po rozpatrzeniu zażalenia strony na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji twierdząc, że wniosek o udostępnienie danych osobowych powinien być złożony zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 czerwca 1998 roku w sprawie określenia wzorów wniosku o udostępnienie danych osobowych, zgłoszenia zbioru danych do rejestracji oraz imiennego upoważnienia i legitymacji służbowej inspektora Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych /Dz. U. Nr 80, poz. 522 ze zm./. Organ I instancji wydał natomiast postanowienie na podstawie wadliwie zgłoszonego wniosku czym rażąco naruszył art. 29 ust. 3 w zw. z art. 45 ustawy o ochronie danych osobowych. Orzekł ponadto w formie postanowienia, natomiast powinien skierować do wnioskodawcy wyłącznie pismo, gdyż odmowa udostępnienia danych jest czynnością materialno-techniczną a dopiero złożony wniosek przez stronę niezadowoloną Generalny Inspektor Danych Osobowych rozstrzyga stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu skargi na powyższe postanowienie wniesionej przez T. Ż. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za zasadną i orzekł o uchyleniu orzeczeń organów obu instancji. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż odmowa udostępnienia danych osobowych jest czynnością materialno-techniczną, jednakże tylko wówczas, gdy wniosek dotyczy wyłącznie udostępnienia danych osobowych, a nie udzielenia informacji publicznej. Wniosek skarżącego został mylnie zakwalifikowany jako żądanie udostępnienia danych osobowych, podczas gdy faktycznie dotyczył udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./ każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej, a organ udzielający takiej informacji nie może żądać od osoby wykonującej swoje prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rejestru osób, które we wskazanych latach złożyły wniosek o dofinansowanie do turnusów rehabilitacyjnych oraz wykazu osób, które takie dofinansowanie otrzymały a zdając sobie sprawę, że w tych informacjach znajdują się dane osobowe, wniósł o ich udostępnienie w zakresie imienia i nazwiska. Jeżeli według organu informacje nie mogły być udostępnione ze względu na wyłączenie ich jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, powinien wydać w tej sprawie decyzję, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, zaś stronie w tej sytuacji przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji /art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie miał on zastosowanie, podczas gdy postępowanie było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, 2/ naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: a/ przepisu art. 145 ( 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", poprzez zastosowanie tego przepisu podczas gdy skarga powinna być oddalona jako niezasadna na podstawie art. 151 ppsa, b/ przepisu art. 1 ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnym /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, art. 3 ( 1 i 2 ppsa, poprzez czynienie dowolnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji tego przyjęcie, że skarżący nie domagał się udostępnienia danych osobowych w zakresie ustalonym ustawą o ochronie danych osobowych, natomiast prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku przeciwnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że polemika z zaskarżonym wyrokiem "jest niemożliwa" ze względu na to, że Sąd I instancji "nie wskazał na przepisy prawa materialnego, które zostały naruszone przez Kolegium" a można jedynie przypuszczać, że zdaniem Sądu naruszono normę art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według Kolegium żądane przez stronę rejestry i wykazy nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 16 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy strona ubiega się o udostępnienie informacji publicznej, nie mogą być natomiast zastosowane do innych spraw. Skarżący jednak "oprócz udostępnienia informacji publicznej żądał też przekazania mu danych osobowych". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 ppsa skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Przepis art. 175 ( 1 ppsa przewiduje, iż skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku dochodzenia we własnym zakresie jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną przy formułowaniu podstaw tej skargi jak też czynienia jakichkolwiek domniemań w kwestii podstaw kasacji. W niniejszej sprawie jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie miał on zastosowanie, podczas gdy postępowanie było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, 2/ naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: a/ przepisu art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez zastosowanie tego przepisu zamiast oddalenia skargi jako niezasadnej na podstawie art. 151 ppsa, b/ przepisu art. 1 ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnym /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, art. 3 ( 1 i 2 ppsa, poprzez czynienie dowolnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że skarżący nie domagał się udostępnienia danych osobowych w zakresie ustalonym ustawą o ochronie danych osobowych, lecz żądał udostępnienia mu informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć w pierwszym rzędzie, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej nie może stanowić zarzut naruszenia art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a z powołaniem się na to, iż Sąd I instancji nie powinien był uchylić zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, lecz właściwym rozstrzygnięciem byłoby oddalenie skargi. W skardze kasacyjnej podnosi się wprawdzie także zarzut naruszenia art. 1 ( 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, jednakże przepis ten nie ma charakteru proceduralnego. Stanowi on, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Określa więc ogólną kompetencję sądów administracyjnych a nie postępowanie przed tymi sądami. Nie może być więc traktowany jako przepis proceduralny w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. Jako naruszone przez Sąd I instancji wskazano w skardze kasacyjnej też art. 3 ( 1 i ( 2 ppsa. Art. 3 ( 1 ppsa stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś ( 2 wskazuje akty i czynności podlegające kontroli sądowo-administracyjnej wymieniając je w 8 punktach oraz w pkt. 9 wskazuje, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zarzut naruszenia przepisu art. 1 ( 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jak też przepisów art. 3 ( 1 i 2 ppsa podniesiony w jednym punkcie skargi kasacyjnej łączy się dodatkowo z podniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestią, iż w jego ocenie wniosek nie dotyczył dostępu do informacji publicznej, lecz udostępnienia danych osobowych w zakresie objętym ustawą o ochronie danych osobowych. Sformułowania powyższego zarzutu są całkowicie niejasne i chociażby z tej przyczyny uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego rozpatrzenie. Jak z powyższego wynika, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości uznania zarzutu naruszenia prawa procesowego za usprawiedliwiony. Wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez "niewłaściwe zastosowanie", bowiem jak można wnosić ze sformułowania tego zarzutu oraz wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zastosowanie w sprawie miały wyłącznie przepisy o ochronie danych osobowych ze względu na to, iż "w rzeczywistości postępowanie to było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych" wymaga rozważenia i ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy rację ma wnoszący skargę kasacyjną, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołany przepis naruszył w ten sposób, iż nie powinien go w ogóle stosować. Otóż w żadnej mierze nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, jak to słusznie przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że istotą żądania strony było udostępnienie informacji publicznej, z czym wiązało się udostępnienie danych osobowych. Tak też zresztą przyjął organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia. Rację w tej sytuacji miał w pełni Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wskazał, iż w tej sytuacji organ, do którego wniesiono o udostępnienie informacji publicznej ma obowiązek wydać decyzję odmowną /art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej/, zaś podmiot, któremu decyzją tą odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych może skorzystać z prawa do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji /art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej/. Stanowisko to nie może przy tym być traktowane jako "dowolne", co zarzuca się bezzasadnie w skardze kasacyjnej. Nie można więc w świetle takiej regulacji prawnej oraz w istocie nie kwestionowanej treści żądania strony zasadnie podnosić, że usprawiedliwiony był podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie Sąd I instancji bowiem, lecz organy administracji publicznej obu instancji pozostawały w błędzie zarówno co do mającego w sprawie zastosowanie prawa materialnego jak i procesowego, na co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.