IV SA/Gl 160/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie: NSA Tadeusz Michalik WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant stażysta Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi E. B. – B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. działając na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302) i art. 27 ust.1, art. 81 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.) zwolnił E. B.-B. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia decyzji. Powodem wskazanego rozstrzygnięcia było udzielenie przez E. B.-B. negatywnej odpowiedzi na przedstawioną jej w dniu [...] r. propozycję przeniesienia do Izby Celnej w P., co po myśli art. 32 ust. 6 pkt 2 wskazanej w decyzji ustawy skutkowało zwolnieniem ze służby. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. B.-B. wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] r. podnosząc, iż art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302) nie mógł mieć zastosowania przy przedstawieniu propozycji pracy w innej Izbie Celnej funkcjonariusza celnego, gdyż stanowił podstawę przenoszenia pracownika wyłącznie pomiędzy służbą celną, a aparatem skarbowym w ramach województwa. Podstawę taką, zdaniem odwołującej upatrywać można wyłącznie w treści art. 26 ust. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.). Jednocześnie strona wskazała, iż powołanie w treści decyzji, jako podstawy prawnej zwolnienia jej ze służby przepisu art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów..... (Dz.U. Nr 137, poz. 1302) stanowiło obejście prawa w celu pozbawienia jej świadczeń należnych z tytułu likwidacji Izby Celnej w C. Zarzuciła nadto, iż jeśli istotnie podstawę jej zwolnienia stanowić miał art. 32 wskazanej wyżej ustawy, to w okresie trzech miesięcy pełnienia służby po likwidacji Izby Celnej w C. w Urzędzie Celnym w C., do dnia zwolnienia ze służby, nie posiadała żadnego umocowania prawnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wydana została w dniu [...] r. decyzja Nr [...], którą Dyrektor Izby Celnej w K. uchylił decyzję własną z dnia [...] r. w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302) i art. 26 pkt 7, art. 27 ust.1, art. 81 ust.1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.). W pozostałej części decyzję z dnia [...] r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż nie wyrażenie zgody przez funkcjonariusza celnego na propozycję przeniesienia przedstawiono mu w trybie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów... stanowi o konieczności wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Wskazał nadto, iż na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003 r. (Dz.U. nr 184, poz. 1800) zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib z dniem 1 listopada 2003 r. zniesiona została Izba Celna w C. Przed jej formalnym zniesieniem funkcjonariusze celni otrzymali propozycje przeniesienia do innych Izb Celnych na wschodniej granicy Polski bądź otrzymali wypowiedzenie stosunku pracy. Z tych więc względów, zdaniem Dyrektora Izby Celnej w K. należało uzupełnić podstawę materialną decyzji z dnia 17 listopada 2003 r. poprzez wprowadzenie obok art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. dodatkowej normy prawnej, a to art. 26 ust. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.), a korekta tego typu mieści się w reformatoryjnych kompetencjach organu odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż nie przytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. Ponad powyższe organ ustosunkował się do treści oświadczenia E. B.-B.zawartego w jej piśmie stanowiącym odpowiedź na przedstawioną w trybie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych... propozycję przeniesienia i wyjaśnił, iż mając na względzie, iż opiekę nad dzieckiem i koszty utrzymania dzieli ona wspólnie z mężem, argument o samodzielnym sprawowaniu opieki nad dzieckiem nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Nie godząc się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej, E.B.-B. złożyła skargę na rozstrzygnięcie organu z dnia [...] r., w której domagała się stwierdzenia nieważności lub jego uchylenia w całości zarzucając obrazę art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. nr 137, poz. 1302) przez błędne jego zastosowanie jako podstawę zaskarżonej decyzji, naruszenie art. 20 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.) poprzez nie zapewnienie w propozycji przeniesienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej, art. 27 ustawy o Służbie Celnej poprzez nie zawiadomienie o zwolnieniu ze służby z trzymiesięcznym wyprzedzeniem oraz art. 26 ust. 7 wskazanej ustawy poprzez nie wyjaśnienie czy istniały możliwości przeniesienia skarżącej na inne stanowisko lub do innego urzędu oraz zarzuty proceduralne polegające na naruszeniu przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zawarcie w propozycji przeniesienia informacji co do skutków przyjęcia lub odrzucenia propozycji, nienależyte informowanie oraz dezinformowanie o uprawnieniach i świadczeniach przysługujących skarżącej, art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, art. 61 § 4 k.p.a. poprzez powiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. ze względu na nie zawarcie ustaleń faktycznych i prawnych odnośnie uprawnień skarżącej przysługujących jej z mocy ustawy o Służbie Celnej. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Dyrektor Izby Celnej w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprzeczając, by zarzuty naruszenia zarówno przepisów proceduralnych jak i prawa materialnego były zasadne. Wskazał, iż ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. zwana ustawą konsolidacyjną zawierała szczególne uregulowanie prawne w zakresie możliwości przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej jednostki, a o konsekwencjach wynikających dla funkcjonariusza celnego z braku przyjęcia propozycji zmiany miejsca zatrudnienia skarżąca była pouczona i stwierdził, iż skarżąca nabyła prawo do odprawy, o której mowa w art. 58 ustawy o Służbie Celnej. Ustosunkowując się do zarzutu braku kompetencji Dyrektora Izby Celnej w K. w zakresie zwalniania, przenoszenia, czy zawieszenia w czynnościach funkcjonariuszy celnych, organ wyjaśnił, iż wskazane uprawnienia Dyrektora Izby Celnej wynikały z sukcesji praw i obowiązków nabytych na mocy rozporządzenia z dnia 22 października 2003 r. w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych (Dz.U. Nr 184, poz. 1800). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż skardze nie może odmówić słuszności, gdyż przede wszystkim rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, co godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Jak stanowi art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Tak więc w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r. IV SA 536/96 publ. LEX nr 43127). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji było zwolnienie skarżącej ze służby stałej w Izbie Celnej w C., a podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302) zwanej dalej ustawą konsolidacyjną. O powyższym świadczy zarówno sformułowanie decyzji, jak i powołana podstawa prawna jej wydania. Natomiast w decyzji wydanej na skutek ponownego rozpoznania sprawy, Dyrektor Izby Celnej wskazał jako dodatkową podstawę prawną rozstrzygnięcia o zwolnieniu skarżącej ze służby art. 26 ust. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.) uznając się za uprawniony do wydania tej treści orzeczenia reformatoryjnego na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ten pogląd Dyrektora Izby Celnej w K. za błędny uznając równocześnie zawarte w decyzji organu II instancji orzeczenie reformatoryjne jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Aczkolwiek Sąd podziela pogląd prezentowany w judykaturze, iż brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu I instancji bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. Organ II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienie organu I instancji może naprawić, przywołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Jednakże błędne powołanie podstawy prawnej może być uwzględnione tylko wówczas, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których jednak ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji tej samej treści (por. wyrok NSA z 18 lipca 19983 r., sygn. I SA 472/83). Tego typu "korekta" nie prowadzi tym samym do uchylenia orzeczenia organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i dokonania zmiany w sentencji tego orzeczenia w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji ma bowiem obowiązek orzec co do istoty sprawy, a więc odnośnie przedmiotu rozstrzygania, określając odmiennie niż organ I instancji w zakresie praw i obowiązków stron postępowania, bądź umorzyć w tym zakresie postępowanie. W przypadku natomiast, gdy decyzja oparta została na przepisach z ustawy przedmiotowo niewłaściwej, lub zdaniem organu II instancji powołanie wyłącznie jednego aktu prawnego jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia nie daje pełnego obrazu sprawy, należało ocenić działanie organu I instancji jako działanie bez podstawy prawnej, a w konsekwencji dokonać właściwego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uregulowanie zawarte w treści art. 32 ustawy konsolidacyjnej stanowi regulację samodzielną i szczególną, odrębną od ustawy o Służbie Celnej i nie wymaga wskazywania uzupełniającej podstawy prawnej pochodzącej z innego aktu prawnego, jakim jest ustawa o Służbie Celnej. Zawarte w przywołanym przepisie uregulowanie nie jest tożsame z uregulowaniem zawartym w art. 26 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. W tym ostatnim bowiem przypadku funkcjonariusz celny może zostać zwolniony ze służby jeśli następuje likwidacja urzędu lub jego reorganizacja związana ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe jego przeniesienie na inne stanowisko lub do innego urzędu. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji nie była sprawa związana z likwidacją Izby Celnej w C. lecz sprawa wynikła z odmowy przyjęcia przez skarżącą propozycji zatrudnienia przedstawionej jej w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej. Propozycja taka, składana funkcjonariuszowi celnemu w oparciu o wskazaną normę prawa nie obejmowała wyłącznie sytuacji związanych z likwidacją danej jednostki (Izby Celnej czy Urzędu Celnego) lecz była związana również z zapotrzebowaniem na doświadczonych funkcjonariuszy w tych jednostkach, których stan zatrudnienia wymagał uzupełnienia. Po dokonanej przez Dyrektora Izby Celnej w K. "korekcie" podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, w istocie brak jest możliwości ustalenia przyczyn zwolnienia skarżącej ze służby (czy było to zwolnienie wynikające z faktu nieprzyjęcia propozycji przeniesienia, czy też zwolnienie wynikające z faktu likwidacji Izby Celnej w C.). Skoro zatem podstawy materialnoprawne zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby w obu przywołanych aktach nie są tożsame, a wręcz odmienne, to dokonanie przez organ II instancji zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez wprowadzenie innego przedmiotu sprawy, który nie był przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, stanowiło naruszenie art. 15 k.p.a. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana również z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a. W sytuacji, gdy zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, ani też nie analizował sprawy pod względem merytorycznym uznając powyższe za przedwczesne. Uznał jednak za konieczne wskazać, iż przy ponownym rozstrzyganiu w sprawie organ winien mieć na względzie również treść art. 9 i 107 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie zawierająca rzetelnej i przekonywującej argumentacji prawnej co do wyjaśnienia kompetencji Dyrektora Izby Celnej w K. w zakresie funkcjonariuszy celnych zatrudnionych uprzednio w Izbie Celnej w C. w żadnej mierze nie może być uznana za spełnienie obowiązku organu wynikającego z art. 9 kpa, a wręcz naruszenie tego przepisu, jak i art. 8, a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106). Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów (por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PIP 1961 Nr 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt SA/Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz Postępowanie administracyjne. Zarys Wykładu Warszawa 1983). Nadto, w konsekwencji nieprawidłowości uzasadnienia decyzji, nie jest możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. Jak zauważa się, powyższe uwagi winien organ mieć na względzie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wobec wcześniej zawartych wywodów wskazujących na rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w treści artykułu 15 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nakłada na Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzeczono jak w sentencji. SW