II SA/Kr 1095/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) AWSA Dorota Dąbek Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2005 r sprawy ze skargi J. U. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 27 marca 2003 r Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 27 marca 2003r. wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1, art.127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1271/ oraz art. 97 ust. 5 i art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /tekst jednolity Dz.U. z 2002r. Nr 7. poz. 587, § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 październik 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów/ Dz.U. Nr 131, poz. 1469/, § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego / Dz.U. Nr 100, poz.918/po rozpatrzeniu odwołania J. U. od decyzji Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2002r. odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wydane decyzje poprzedzone zostały następującymi ustaleniami faktycznymi: J. U. jest funkcjonariuszem w służbie stałej i pełni służbę w Komisariacie Policji w [...]. W dniu [...] grudnia 2002r. złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W złożonym oświadczeniu mieszkaniowym podał, że wraz z żoną M. U. zamieszkują w domu stanowiącym własność jego rodziców J. i D. U., położonym w miejscowości [...] nr [...] . Podał również, że żona M. U. jest współwłaścicielką domu jednorodzinnego położonego w miejscowości [...] gm. [...] . Jak wynika z postanowienia wydanego przez Sąd Rejonowy w [...] z dnia [...] marca 1986r. sygn.akt Ns. [...], M. S. /obecnie U. / jest jednym z spadkobierców po matce I. S., obok ojca i rodzeństwa, a jej udział w spadku wynosi 3/16 części. Przedmiotem spadku jest ½ domu jednorodzinnego, a powierzchnia mieszkalna całego domu wynosi 74,47 m2. Tym samym udział w spadku jaki posiada M. U. odpowiada 6,99m2 powierzchni mieszkalnej. Organ I instancji decyzją z dnia 9 grudnia 2002r. odmówił przyznania J. U. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną odmowy wskazano, że żona M. U. jest współwłaścicielką domu położonego w miejscowości [...], a tym samym nie zostały spełnione wymogi określone w § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. W odwołaniu od decyzji J. U. podniósł, że decyzję uważa za krzywdzącą, ponieważ żona odziedziczyła po matce spadek w udziale 3/16 co odpowiada 3/32 części w całym domu, a udział ten odpowiada 7 m2 powierzchni mieszkalnej domu. Nadto odwołujący się podniósł, że wraz z żoną mieszka w domu stanowiącym własność jego rodziców, a nie mieszka w domu, którego żona jest współwłaścicielem, Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania decyzją nr 5/2003 z dnia 27 marca 2003r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. /Dz.U. Nr 100, poz.918/ zgodnie z którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji nie posiadają: domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącą przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. Organ II instancji podniósł, że powyższy przepis nie uzależnia prawa do równoważnika pieniężnego od wielkości powierzchni mieszkalnej przypadającej na policjanta i jego rodzinę, sam fakt posiadania przedmiotu współwłasności powoduje, że równoważnik za brak lokalu nie przysługuje. W rozpoznawanej sprawie żona J. U. jest w 3/32 współwłaścicielem nieruchomości położonej w miejscowości [...] , natomiast bez znaczenia jest fakt, że zainteresowany nie zamieszkuje w przedmiotowym domu. Organ II instancji podniósł również, że użyte w art.92 ust. 1 ustawy o Policji pojęcie "posiadanie" w aspekcie cyt. wyżej § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWi A z dnia 28 czerwca 2002r. oznacza posiadanie tytułu prawnego do zajmowania określonego tym przepisem lokalu mieszkalnego lub domu. Nadto organ II instancji wyjaśnił, że uwzględniając okoliczność, iż udział we współwłasności jaki posiada M. U. nie zapewnia rodzinie J. U. należnych norm zaludnienia, zgodnie z art. 88 ustawy o Policji zainteresowany posiada prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Policji. Skargę na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji złożył J. U. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy i zarzucił, że decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji jest krzywdząca nie uwzględnia stanu faktycznego w sprawie, a także podana interpretacja przepisów jest błędna. Skarżący zakwestionowł dokonaną przez organ II instancji interpretację art. 92 ustawy o Policji podnosząc, że termin " posiadanie" oznacza stan faktyczny, a zatem odnosi się do lokalu mieszkalnego, a nie do posiadania "tytułu prawnego" do zajmowania lokalu mieszkalnego lub domu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji podniósł, że w świetle § 1 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia nie można przyznać równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku posiadania między innymi domu jednorodzinnego będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członka jego rodziny . W świetle tego przepisu nie znajduje uzasadnienia zarzut, ze przypadająca M. U. część domu nie zapewnia przysługujących norm zaludnienia, ponieważ powołany przepis nie stawia takiego wymogu w przeciwieństwie do § 1 ust.2 pkt 5 powołanego rozporządzenia, który wyraźnie uzależnia przyznanie równoważnika od udziału w spadku nie odpowiadającego co najmniej dwom normom zaludnienia. Organ II instancji podniósł również, że bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, że posiadanie tytułu prawnego nie oznacza posiadania określonego w art. 92 ustawy o Policji, albowiem wadzę faktyczną nad rzeczą ma nie tylko ten, kto z niej efektywnie korzysta, ale także ten kto ma możliwość takiego korzystania, choćby nie czynił z niej użytku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271/ sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie granice te wyznacza postępowanie o zwrot pomocy finansowej. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Natomiast istota sporu, który powstał pomiędzy skarżącym, a organami sprowadza się do wykładni przepisów rozporządzenia MSW i A z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a konkretnie § 1 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 1 ust.2 pkt 5, które to przepisy reguluj ą sytuację prawną policjanta w zakresie możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji gdy policjant lub członek jego rodziny jest współwłaścicielem domu lub lokalu mieszkalnego. Konsekwencją istniejącego sporu jest odmienna ocena prawna bezspornego w sprawie stanu faktycznego. Ustalenie sytuacji prawnej policjantów w zakresie możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu lub mieszkania od szeregu lat było problematyką sporną budzącą wiele wątpliwości. Obowiązujące poprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /Dz.U. Nr 106, poz. 1212 i z 2000 Nr 65, poz.777/, /podobnie jak poprzedzające je zarządzenie MSWiA z dnia 30 września 1997 / nie regulowało sytuacji prawnej policjanta będącego współwłaścicielem domu lub mieszkania w kontekście prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W kwestiach tych wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny początkowo prezentując pogląd , że bycie współwłaścicielem wyłącza możliwość uzyskania równoważnika z tytułu braku lokalu np. "Fakt, iż współwłasność nieruchomości gruntowej nie została zniesiona i nie wydzielono jej części do wyłącznego korzystania, nie oznacza, iż nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania mieszkania w rozumieniu art.92 ust. l ustawy o Policji. Każdy ze współwłaścicieli bowiem jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej" /wyrok NSA z dnia 17.12. 1998r. I S.A. 696/98, LEX nr 45853/ Z kolei w późniejszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny reprezentował pogląd zgodnie z którym jeżeli udział w we współwłasności domu odpowiadał normom zaludnienia jakie przysługiwały policjantowi, to nie można zasadnie twierdzić, że nie posiada on domu ani lokalu mieszkalnego, za co należy mu się równoważnik pieniężny / np. wyrok NSA z 29.08. 2002r. sygn. akt IISA/Kr 1633/98/. Powyższe okoliczności spowodowały, że w obowiązującym rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2.002r. zdecydowano się uregulować sytuację prawną policjanta w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu lub mieszkania. Uregulowanie to dokonane zostało w § 1 ust. 1 pkt 5 i w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia. Zgodnie z §1 ust. 1 pkt 5 "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji nie posiadają: 5/ domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy o Policji", z kolei § 1 ust.2 pkt 5 stanowi " Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 5/ w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny /część domu/, albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia" Dla ustalenia pełnej sytuacji prawnej policjanta będącego współwłaścicielem domu lub lokalu mieszkalnego co do możliwości nabycia prawa do równoważnika pieniężnego nie można zatem ograniczać się do interpretacji treści § 1ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, ale niezbędne jest uwzględnienie treści wynikającej z § 1 ust.2 pkt.5 rozporządzenia. Jako generalną zasadę przyjęto rozwiązanie, że policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego, lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość /§ 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia/. Jednak treść § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia powoduje, że ta generalna zasada została zmodyfikowana, a sytuacja prawna policjanta będącego współwłaścicielem domu, lokalu mieszkalnego zróżnicowana. Mianowicie stosunek współwłasności może wynikać z różnych zdarzeń prawnych: z czynności cywilnoprawnych /np. nabycie udziału, we współwłasności w wyniku umowy sprzedaży, darowizny, zamiany/ orzeczeń sądowych, dziedziczenia. Regulacja zawarta w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia wskazuje, że sytuacja prawna tych współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku dziedziczenia wchodzącego w skład spadku domu, lokalu mieszkalnego została odmiennie ukształtowana niż w pozostałych przypadkach powstania stosunku współwłasności. To zróżnicowanie sytuacji prawnej współwłaścicieli powoduje, że w przypadku gdy współwłasność powstała w wyniku innych zdarzeń prawnych niż spadkobranie nabycie prawa do równoważnika pieniężnego zostało wyłączone, natomiast w przypadku gdy współwłasność wynika ze spadkobrania możliwe jest uzyskanie równoważnika pieniężnego, chyba, że zachodzą przesłanki o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia wyłączające możliwość nabycia prawa do równoważnika. Jeżeli zatem policjant /lub członek jego rodziny/ został w wyniku spadkobrania współwłaścicielem domu jednorodzinnego, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, lub spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego to posiada prawo do równoważnika pieniężnego. Prawo do równoważnika pieniężnego jest wyłączone wówczas, gdy policjant zajmuje lokal, dom będące przedmiotem współwłasności w wyniku spadkobrania, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia /§ 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia/. To odmienne potraktowanie w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku spadkobrania w stosunku do współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku innego zdarzenia jest rozwiązaniem zasadnym i racjonalnym. Zważywszy, że do powstania współwłasności w wyniku spadkobrania dochodzi z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku /śmierci spadkodawcy/, a więc w sposób odmienny niż nabycie udziału w przedmiocie współwłasności na podstawie czynności cywilno prawnej, gdzie sam podmiot decyduje o powstaniu danego stosunku współwłasności. Stąd też za zasadne należy ocenić przyjęte rozwiązanie, że uzyskanie współwłasności w wyniku spadkobrania nie powoduje automatycznie utraty prawa do równoważnika pieniężnego. Ta utrata prawa do równoważnika ma miejsce wówczas, gdy spadkobierca zajmuje lokal, dom należący do spadku, a udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Istotna jest przesłanka zajmowania lokalu, domu, czyli zamieszkiwanie w nim, nie wystarczy samo posiadanie lokalu czy domu. Jeżeli policjant /lub członek rodziny/ będący współwłaścicielem w wyniku spadkobrania zajmuje dom lub lokal należący do spadku, wówczas należy zbadać czy udział jaki posiada w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Te wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy normami zawartymi w § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia przypominają relacje jakie powinny zachodzić pomiędzy normą ogólną a normą szczególną, jednak nie do końca im odpowiadają. Relacja pomiędzy hipotezami obu tych norm nie spełnia typowego założenia, że cały zakres hipotezy legis specialis mieści się w zakresie hipotezy legis generalis. Stąd też trudności, które pojawiły się na tle wykładni powyższych przepisów. Zdaniem Sądu, wykładnia powyższych przepisów dokonana przez organ I i II instancji w przedmiotowej sprawie nie może się ostać, albowiem ograniczona została do § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z pominięciem treści zawartej w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie żona skarżącego M. U. w wyniku spadkobrania jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości [...] . Jej udział w całym budynku wynosi 3/32 co odpowiada około 7m2 powierzchni mieszkalnej w budynku.. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący nie zajmuje domu należącego do spadku , ale mieszka wraz z żoną w domu stanowiącym własność jego rodziców, a położonym w miejscowości [...] nr [...]. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki o których mowa w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia, spełnienie których wyłącza możliwość uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j a decyzje organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej wyżej ustawy.