II SA/Wa 1114/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant: Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2005 r. sprawy ze skargi C. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) oddala skargę; 2) nakazuje wypłacić za środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat E. S. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2005r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku C.L. z dnia [...] listopada 2004r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS zaznaczył, że tylko łączne spełnienie tych warunków pozwala na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. C. L. na przestrzeni 42 lat życia udowodnił ponad 12-letni staż ubezpieczeniowy, który jest zbyt krótki, by mógł uzasadniać pozytywne załatwienie wniosku. W 10-leciu poprzedzającym datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych przepisami prawa 5 lat, nie udokumentowano żadnego okresu opłacania składki na ubezpieczenie społeczne. Prezes ZUS wskazał ponadto na przerwy w zatrudnieniu w latach 1988-1989 i 1989-1991, kiedy również nie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne. Od daty ustania ostatniego okresu składkowego w lutym 1993r. do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy w marcu 2003r., czyli przez 10 lat nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia poparty opłacaniem składki na ubezpieczenie emerytalno - rentowe. W tym czasie skarżący był zdolny do pracy i nie istniały, zdaniem Prezesa ZUS, żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Ocenie podlegała także sytuacja materialna, która, w ocenie organu, nie wskazuje na brak niezbędnych środków utrzymania. W dniu [...] marca 2005r. C. L. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku załączył szereg dokumentów, w tym kopie świadectw pracy, umów o dzieło, zleceń oraz kopie dokumentów opisujących historie choroby. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2005r. i w uzasadnieniu przytoczył tę samą argumentację. Dodał także, że od daty ustania ostatniego okresu ubezpieczenia społecznego do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy upłynęło ponad 10 lat, którego to okresu nie usprawiedliwiają żadne szczególne okoliczności. Zdaniem organu, nie są nimi zarówno rejestracja w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej, jak i świadome podejmowanie zatrudnienia bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalno - rentowe z tego tytułu. Organ zwrócił uwagę, że trudne warunki materialne nie są wystarczającym powodem do przyznania renty w drodze wyjątku, zmieniając w tym zakresie swoją pierwotną ocenę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. L. wskazał na swą całkowitą niezdolność do pracy z powodu [...] i przebytych operacji [...]. Pełnomocnik skarżącego zwrócił ponadto uwagę, że przerwa w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne była spowodowana niemożnością podjęcia pracy wskutek istniejącego bezrobocia, które, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być traktowane jako szczególna okoliczność, uzasadniająca przyznanie tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS zbyt ogólnikowo odniósł się do przesłanek ustawowych, naruszając tym samym przepisy procedury administracyjnej, w szczególności art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 Kpa. Ponadto organ przy rozpoznawaniu sprawy nie wziął pod uwagę tego, że skarżący nie ma własnych środków finansowych na utrzymanie, a jedynie korzysta z pomocy swych rodziców. Nie uwzględniono również wypadku skarżącego, któremu uległ w 1992r. i który, jego zdaniem, jest przyczyną obecnych kłopotów zdrowotnych. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie, według norm przepisanych, kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej, która nie została opłacona przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze: przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny (osoba, która nie legitymuje się żadnym okresem ubezpieczenia, nie może ubiegać się o świadczenia emerytalno - rentowe w zwykłym trybie i tym bardziej w drodze wyjątku). Po drugie: niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie: ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte: osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno - rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji skarżącego), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres (dotyczy również 18-miesięcznego okresu), który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. W sprawie bezspornym jest to, że C. L. podlegał ubezpieczeniu społecznemu i jest całkowicie niezdolny do pracy. Gdy zaś chodzi o przesłankę "niezbędnych środków utrzymania", organ właściwie w zaskarżonej decyzji zweryfikował swoje pierwszoinstancyjne stanowisko. Zważywszy na trudną sytuację materialną skarżącego, należało uznać, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania. Jednakże, jak prawidłowo przyjął Prezes ZUS, przesłanka ta nie jest decydującą w sprawie. Istota sporu bowiem wymaga rozważenia przesłanki "szczególnych okoliczności". Skarżący na przestrzeni 42 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący niewiele ponad 12 lat. W okresie 26-letniej aktywności zawodowej (okres od 1977r. do 2003r.) skarżący posiada przerwy w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne (w latach 1988-1989, 1989-1991 i 1993-2003), które wpłynęły na odmowę przyznania świadczenia w zwykłym trybie. Zwłaszcza ostatnia przerwa przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, trwająca 10 lat, stanowiła decydujący powód odmowy. C. L. na skutek tej przerwy nie wypracował wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Zatem niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Za okoliczność szczególną bowiem uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001r., II SA 3191/00, LEX nr 53 784). Uzależnienie [...] nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Nie jest to bowiem przeszkoda w podjęciu zatrudnienia, której nie można usunąć. Nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000r., II SA 1936/00, LEX nr 51 005). Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie przyjmował wielokrotnie, że "brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność", o jakiej mowa w art. 83 ust.1 ustawy. Jednakże, co warto podkreślić, samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną, nawet potwierdzone przez właściwy urząd pracy, nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Nie przeczy temu przywołany przez pełnomocnika skarżącego wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002r., sygn. akt II SA 3090/01, LEX nr 82 808. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia organowi dowodów świadczących o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy, przemawiających za uznaniem ich jako szczególnych okoliczności. Do Prezesa ZUS należy jedynie zweryfikowanie tych dowodów i ich ocena. Tymczasem skarżący takich dowodów nie przedstawił. Nie można zatem zarzucić organowi, że naruszył w tym względzie przepisy proceduralne. Z akt administracyjnych wynika, że C. L. w kwestionowanym przez organ okresie, korzystając ze statusu osoby bezrobotnej, podejmował pracę na podstawie umów o dzieło i umów zleceń. Abstrahując od tego, że fakt ten sam w sobie jest zaprzeczeniem przyznanego przez organ zatrudnienia statusu osoby bezrobotnej, stwierdzić należy, że wykonywanie przez skarżącego prac dorywczych również nie może być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podejmowanie pracy bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2001r., II SA 3238/00, LEX nr 50 999 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001r., II SA 435/01, LEX nr 55 034). Jednocześnie okoliczność powyższa pozostaje w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami strony o istniejącej wówczas całkowitej niezdolności do pracy. Innymi słowy, albo jest się osobą całkowicie niezdolną do pracy, albo bezrobotną poszukującą pracy. Osoba, która w swych subiektywnych odczuciach nie może podjąć pracy lub działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu pogarszającego się, czy też złego stanu zdrowia, dąży do zweryfikowania tego stanu rzeczy i potwierdzenia przez właściwe służby medyczne. Co więcej, będąc całkowicie niezdolną do pracy, nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Tymczasem skarżący, co zostało wykazane powyżej, wykonywał pracę. Okres przerwy w ubezpieczeniu społecznym skarżącego w latach 1993-1997 nie został poparty jakąkolwiek dokumentacją medyczną. O braku dokumentacji wspomina również w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] marca 2003r. lekarz orzecznik ZUS. C. L. nie przedstawił w tym zakresie żadnych dowodów. Leczenie zostało podjęte dopiero w 1997r., co również jest znamienne w obliczu dokonanej przez organ odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, albowiem brak jest z tego okresu orzeczeń lekarskich wypowiadających się w kwestii niezdolności do pracy skarżącego. Data [...] sierpnia 1994r. przyjęta została przez lekarza orzecznika ZUS jako dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy, przy czym ustalenie to oparto o oświadczenie orzekanego, co wyraźnie wynika ze wspomnianego orzeczenia. Prezes ZUS zasadnie przyjął, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skarżący w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie posiada bowiem jakiegokolwiek stażu ubezpieczeniowego na wymagane 5 lat, niezdolność do pracy powstała po upływie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia, a warunków tych nie usuwają żadne szczególne okoliczności. Warto zaznaczyć, że jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak mając na względzie wszelkie aspekty sprawy, a nade wszystko orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. W oparciu o art. 250 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej.