II OSK 75/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.), Henryk Dolecki, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2004 r. sygn. akt SA/Sz 2952/02 w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...].IV.2000 r. wydaną przez Starostę Szczecineckiego, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę przez W. Z., dzierżawionego przez nią pawilonu handlowego położonego na nieruchomości w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...]. W. Z. na podstawie umowy z dnia 1.I.2000 r. zawartej z miastem [...], dzierżawiła część działki [...] wraz z częścią znajdującego się tam parterowego pawilonu usługowego. Rozbudowa, na którą uzyskała ona pozwolenie, polegała na dobudowaniu do istniejącego pawilonu części wykorzystywanej na pralnię chemiczną. Wymieniona na wstępie decyzja nie została zaskarżona i uprawomocniła się. W dniu 2 lipca 2002 r. G. R., będący dzierżawcą innej części wymienionego wyżej pawilonu usługowego i prowadzący w nim zakład szewski, wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wymienionej na wstępie decyzji z [...].IV.2000 r. Wnioskodawca podał, iż udzielone W. Z. pozwolenie na budowę narusza jego prawa jako użytkownika sąsiedniej nieruchomości, bowiem dobudowana część pawilonu ogranicza dopływ światła dziennego do użytkowanej przez niego części pawilonu usługowego. Postanowieniem z dnia [...].IX.2002 r. Starosta Szczeciński wznowił postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę udzieloną W. Z., a następnie decyzją z dnia [...].IX.2002 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...].IV.2000 r. Organ ustalił, iż brak jest podstaw do uchylenia wydanego pozwolenia na budowę, bowiem postępowanie zakończone wydaniem tego pozwolenia zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. W czasie tego postępowania właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] była gmina Miasta [...], która udostępniła ją inwestorce na mocy umowy dzierżawy. Inwestorka dysponowała więc nieruchomością na cele budowlane i uzyskała pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania pawilonu usługowego. G. R. w tym czasie nie był właścicielem posiadanej obecnie części pawilonu, a więc nie był stroną postępowania i wobec tego nie został bezprawnie pozbawiony udziału w tym postępowaniu. Część pawilonu nabył dopiero w dniu 5.II.2002 r. po wydzieleniu w 2001 r. działki o numerze [...] wraz z dzierżawionym zakładem szewskim. Brak było więc – zdaniem organu – podstaw do uchylenia wydanego w 2000 r. pozwolenia na budowę. Od wymienionej decyzji G. R. wniósł odwołanie, lecz Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia [...].XI.2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pełni podzielił zasadność stanowiska z zaskarżonej decyzji, iż G. R. nie był stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż nie miał własnego interesu prawnego w tym postępowaniu, które nie dotyczyło też jego praw czy obowiązków. Właścicielem posiadanego przez niego lokalu była w owym czasie gmina miejska w [...], która wyraziła zgodę na rozbudowę pawilonu dzierżawionego przez W. Z. Ponieważ G. R. nabył w późniejszym okresie własność dzierżawionej części pawilonu, dlatego został uznany za stronę postępowania wznowieniowego. Ponieważ jednak w postępowaniu tym nie przedstawiono nowych dowodów mających wpływ na wynik sprawy, wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji był nieuzasadniony. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie, G. R. wniósł o uchylenie tej decyzji lub stwierdzenie jej niezgodności z prawem Zarzucił jej, iż decyzja ta pominęła fakt, że gmina [...] udostępniła również skarżącemu na podstawie umowy dzierżawy działkę, na której wcześniej wybudował on własnymi środkami posiadany pawilon. Oznacza to – zdaniem Skarżącego – iż posiada on tytuł prawny do dysponowania sąsiednią (w stosunku do rozbudowanej) nieruchomości, czyli miał interes prawny w tym, by uczestniczyć w spornym postępowaniu. Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów art. 2 i 32 Konstytucji R.P. przez nierówne traktowanie jego i W. Z. Wyrokiem z dnia 20.X.2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił powyższą skargę. Sąd podzielił ustalenia i oceny z zaskarżonych decyzji, iż G. R. nie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę pawilonu W. Z., a więc nie zachodziła podstawa do uchylenia tej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). W 2000 r., gdy było prowadzone postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji, zarówno inwestorka jak i skarżący jako dzierżawcy części działek nr [...] i [...], dysponowali cudzą nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, inwestor, a także właściciel nieruchomości byli stronami postępowania. Natomiast G. R. nie posiadał takiego przymiotu w tym postępowaniu, bowiem postępowanie to nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Brak bezpośredniego wpływu wyniku sprawy na sferę prawną skarżącego nie pozwala na uznanie go za stronę tego postępowania. Sytuacja zmieniła się natomiast po nabyciu w 2002 r. przez niego własności działki nr [...], przez co uzyskał on status strony w postępowaniu wznowieniowym. Za nieuzasadnione uznał też Sąd zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji R.P., skoro skarżący i W. Z. znajdowali się w 2000 r. w zasadniczo różnych sytuacjach faktycznych i prawnych. Od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 20.X.2004 r. G. R. wniósł skargę kasacyjną. Zarzucił mu naruszenie przepisów art. 28 k.p.a., art. 3 pkt 11 ustawy z 7.VII.1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 222 § 2, 336, 339, 341, 342 i art. 690 w zw. z art. 694 Kodeksu cywilnego. Naruszenie tych przepisów skarżący uzasadnił wadliwym uznaniem przez Sąd, iż skarżący nie posiadał statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, mimo iż posiadał prawo do dysponowania sąsiednią nieruchomością na cele budowlane i jako posiadaczowi zależnemu tej nieruchomości służyła ochrona zbliżona do ochrony właściciela. Skarga zarzuciła nadto naruszenie przepisu art. 135 ustawy z 30.VIII.2002 r. – p.p.s.a. (Dz.U. Nr 253, poz. 1270 ze zm.) przez brak podjęcia przewidzianych ustawą środków do usunięcia naruszenia prawa oraz art. 141 § 4 tej ustawy przez niewyjaśnienie zawartej w uzasadnieniu wyroku sprzeczności pomiędzy podana definicją strony i ustaleniem, że skarżący nie był stroną postępowania. We wniosku zawartym w skardze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. W dacie wydania zaskarżonych decyzji administracyjnych nie obowiązywał jeszcze przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7.VII.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), wprowadzony nowelą do tej ustawy z 27.III.2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718) precyzujący krąg osób uznanych za strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji przymiot strony postępowania ustalono na podstawie przepisu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym dominują poglądy, iż tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie tworzy legitymacji procesowej. Należy przy tym mieć na względzie, iż prawa strony postępowania tworzy tylko własny, bezpośredni interes prawny lub obowiązek konkretyzowany w postępowaniu administracyjnym (por. uwagi J. Borkowskiego wraz z orzecznictwem NSA na str. 197-199 "Kodeksu postępowania administracyjnego – Komentarz", wydanie Becka z 1996 r.). Sąd I instancji trafnie przyjął, iż stronami postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę była wnioskodawczyni zamierzająca realizować inwestycję oraz właściciel tej nieruchomości – gmina [...]. Natomiast skarżący, jako dzierżawca tej miejskiej nieruchomości nie miał własnego interesu prawnego, a wyłącznie interes faktyczny w wyniku tego postępowania, co nie dawało mu jednak praw strony. Nie zmienia tego fakt, iż zgodnie z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, umowa dzierżawy mogła (chociaż nie musiała) stanowić o jego prawie do dysponowania dzierżawioną nieruchomością na cele budowlane. Wbrew zarzutom ze skargi, Sąd w żaden sposób nie naruszył wymienionych w niej przepisów prawa cywilnego. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący jako dzierżawca był posiadaczem zależnym części pawilonu usługowego przy ul. [...] w [...], że stan ten jest prawnie chroniony i w wypadku jego naruszenia służyły mu roszczenia o ochronę naruszonego lub utraconego posiadania, a także odpowiednio stosowane przepisy o ochronie własności (art. 690 w zw. z art. 694 k.c.). Jednakże z faktu tego nie wynika, że służyły mu również prawa strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę W. Z. Nie wykazano bowiem, iż na skutek udzielonego pozwolenia zostały naruszone prawa skarżącego, a gdyby nawet tak było, to mógłby on realizować swoje roszczenia na drodze postępowań cywilnych, a nie przez udział we wskazanym postępowaniu administracyjnym. Skarga kasacyjna nie wykazuje też żadnego naruszenia przepisów art. 135 i 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności żadnej wewnętrznej sprzeczności w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Dlatego na mocy art. 184 ustawy z 30.VIII.2002 r. p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzeczono jak w sentencji.