I OSK 172/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski Jan Paweł Tarno Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 898/05 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. B. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 898/05 oddalił skargę P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] nakładającą na P. B. karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł za wykonywanie taksówką - bez wymaganej licencji - transportu drogowego osób. Organ ustalił, że w dniu 5 listopada 2004 r. P. B. znajdował się na postoju TAXI, na Osiedlu Tysiąclecia w [...], gdzie wykonywał działalność gospodarczą w ramach transportu drogowego osób taksówką, pojazdem marki Ford Scorpio o nr rej. SK 4707A. W trakcie przeprowadzanej kontroli okazał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką - nr 00461/2003 na pojazd marki Polonez o nr rej. [...]. Przedstawił ponadto kserokopię wniosku o zmianę treści licencji oraz oświadczenia złożonego w Wydziale Komunikacji Urzędu Miasta [...]. Zmieniona w swojej treści licencja uprawniająca go do wykonywania działalności gospodarczej w ramach transportu drogowego taksówką, pojazdem marki Ford Scorpio o nr rej. [...] została mu wydana dopiero w dniu 16 listopada 2004 r. Tym samym, zdaniem organu, w dniu kontroli P. B. wykonywał taksówką transport drogowy osób bez wymaganej licencji. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie licencję wydaną na określony pojazd. Konsekwencją naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji jest nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 powołanej ustawy w związku z lp. 1.1.4. załącznika do ustawy. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił, że narusza ona prawo, gdyż we właściwym terminie, po wymianie samochodu marki Polonez na Forda Scorpio, wystąpił o zmianę treści licencji. Zdaniem skarżącego, nie może on ponosić negatywnych konsekwencji w związku ze zwłoką organu w wydaniu stosownej decyzji. Ponadto w chwili kontroli posiadał licencję na stary pojazd, co nie oznacza, że wykonywał działalność gospodarczą bez wymaganej licencji. Zmiany treści wpisu w licencji co do marki samochodu dokonano po dniu kontroli, zachowując dotychczasową datę udzielenia licencji, jak i numer licencji oraz numer boczny pojazdu. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Zrzeszenie Transportu Prywatnego w [...] dopuszczone przez Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania poparło skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne ocenił jako prawidłowe, zastosowanie zaś przepisów prawa materialnego – jako właściwe. Sąd uznał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego (zwanego dalej "licencją"). Licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar, o czym stanowi art. 6 ust. 1 i 4 powołanej ustawy. W ocenie Sądu, powyższa regulacja ustawowa oznacza, że licencja na taksówkowe przewozy osób ma charakter przedmiotowo-podmiotowy. Licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się nie tylko przedsiębiorcy, ale jest ona udzielana na określony pojazd. Uprawnienie do wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej obejmuje więc podmiot wskazany w licencji i daje podstawę do wykonywania przewozów konkretnym pojazdem w niej wskazanym. Z ustaleń poczynionych przez organy administracji wynika, że P. B. wykonując działalność gospodarczą nie miał odpowiedniej licencji. W czasie kontroli okazał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, lecz na inny pojazd niż ten, którym faktycznie wykonywał działalność gospodarczą. Sprzeczność między treścią licencji a zaistniałym stanem faktycznym oznacza wykonywanie przewozów taksówkowych bez wymaganej licencji. Oceny zaistniałego zdarzenia nie zmienia fakt, że skarżący dopełnił wymogu przewidzianego w art. 14 ustawy o transporcie drogowym, gdyż taki był jego obowiązek. Wymóg posiadania odpowiedniej (aktualnej) licencji, a właściwie jej brak przy wykonywaniu przewozów taksówkowych osób, oznacza konieczność powstrzymania się przez przedsiębiorcę od jego wykonywania na czas zmiany treści licencji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. B. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał jako podstawę kasacyjną naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 P.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazał w szczególności na naruszenie art. 5, art. 6, art. 8, art. 11, art. 14 i art. 15 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez ich błędną wykładnię. W następstwie tego naruszenia Sąd nietrafnie uznał, że wykonywanie transportu drogowego taksówką innym pojazdem niż określony w licencji jest równoznaczne z brakiem licencji i musi skutkować nałożeniem kary pieniężnej. Ponadto Sąd błędnie przyjął, że w załączniku do powołanej ustawy przewidziano karę pieniężną za niezgłoszenie zmian określonych w art. 14 ustawy. Utożsamił zatem te zmiany z brakiem licencji. Skarżący podniósł, że sankcję - w postaci możliwości cofnięcia licencji - za niezgłoszenie zmian normuje art. 15 ust. 3 ustawy. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W związku z regulacją zawartą w art. 183 P.p.s.a. należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 tegoż artykułu. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują więc kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy wstępnie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdza, że zarzuty skarżącego są trafne. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym "Podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego". W licencji, zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, określa się w szczególności: numer ewidencyjny licencji, organ, który udzielił licencji, datę udzielenia licencji, podstawę prawną, przedsiębiorcę, jego siedzibę i adres, zakres transportu drogowego, rodzaj przewozów, oznaczenie obszaru przewozów w krajowym transporcie drogowym taksówką, czas, na jaki udzielono licencji. Skarżący P. B. w dniu kontroli – 5 listopada 2004 r., miał ważną licencję na wykonywanie transportu drogowego o nr 00461/2003/01. Została mu ona udzielona w dniu 1 sierpnia 2003 r. na okres 30 lat (do dnia 1 sierpnia 2033 r.). W licencji wpisane były niektóre dane samochodu marki Polonez, a zatem pojazdu, którym dysponował skarżący w dacie udzielania licencji. Przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują, że jeżeli następują jakiekolwiek, określone w jej art. 8, zmiany u przewoźnika posiadającego licencję obowiązany on jest na piśmie zgłaszać je organowi, który udzielił licencji, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania (art. 14 ust. 1), a jeżeli zmiany dotyczą między innymi rodzaju pojazdu, to - jak wynika z ust. 2 powołanego przepisu - jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Skarżący w związku z wymianą samochodu wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku i w dniu 18 października 2004 r. złożył w Wydziale Komunikacji w [...] stosowny wniosek, o którym mowa w art. 14 ust. 2 powołanej ustawy. Wniosek ten został załatwiony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 listopada 2004 r., którą zmieniono treść licencji na wykonywanie transportu przez skarżącego P. B. tylko w zakresie wskazania numeru podwozia samochodu: w miejsce danych samochodu Polonez wpisano dane samochodu Ford Scorpio. W dniu kontroli 5 listopada 2004 r. P. B. legitymował się ważną licencją na wykonywanie transportu drogowego o nr 00461/2003/01 oraz dokumentami, z których wynikało, że dopełnił obowiązku z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. W datach wydawania kwestionowanych decyzji organy obu instancji dysponowały decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 listopada 2004 r. zmieniającą - w zakresie marki samochodu - treść licencji na wykonywanie transportu drogowego przez skarżącego P. B. Mimo jednoznacznych w tym względzie ustaleń zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji wadliwie oceniły sytuację prawną skarżącego. W rezultacie nietrafnie przyjęły, że wykonywał on przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków i warunków wynikających z przepisów o transporcie drogowym, w szczególności świadczył usługi transportowe bez wymaganej licencji, stąd też podlegał karze pieniężnej (art. 92 ust. 1 i 4 ustawy). Trafnie więc skarżący zarzucił, że wszelkie zastrzeżenia organu co do poprawnego korzystania przez posiadacza z licencji powinny być oceniane i rozpatrywane z punktu widzenia art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie z tym artykułem, jeżeli posiadacz licencji rażąco naruszył warunki w niej określone lub inne warunki określone przepisami prawa, organ jest zobowiązany do cofnięcia licencji, Mając na względzie przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 P.p.s.a - orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.