II SA/Łd 385/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi-Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA S. Wojciechowski,, Asesor WSA E. Cisowska-Sakrajda, Protokolant Sekretarz Sądowy M. Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy : 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta R., z dnia [...], znak [...]; 2) stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezydent Miasta R. decyzją dnia [...] znak: [...] na wniosek M. Z. ustalił na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2, i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. 55/1, położonej w R. przy ulicy A, obręb [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ orzekający stwierdził, iż spełnione zostały łącznie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, co uzasadniało określenie warunków zabudowy, linii zabudowy, linii rozgraniczających teren inwestycji oraz warunków odnoszących się do ochrony interesów osób trzecich. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył G. R., właściciel działki oznaczonej nr ewid. 57, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu odwołania, strona przestawiła historię podziału terenu dokonanego w 1953 r. i urządzenia ul. A, domagając się uregulowania stanu prawnego tej ulicy, z uwagi na to, iż przebiega ona przez teren jej działki. Według skarżącego, działka nr 26 ([...]) nie posiada dostępu do drogi publicznej, co w myśl art. 61 ustawy uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Może ona jednak uzyskać "prawo poruszania się po drodze" tylko po uprzednim ustanowieniu potrzebnej służebności drogowej w trybie art. 145 kc. Kolejnym argumentem, przemawiającym za uchyleniem zaskarżonej decyzji jest fakt, iż dla obszaru, na którym znajduje się działka M. Z., nie ma zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan powinien określić linie zabudowy, linie rozgraniczające oraz inne parametry zagospodarowania. W toku postępowania odwoławczego G.R. złożył dodatkowo skargę na bezczynność organu I instancji, zarzucając nieprzekazanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi II instancji w terminie 7 dni od dnia jego złożenia, co stanowi o naruszeniu art. 133 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż fakt przekazania odwołania wraz z aktami sprawy z uchybieniem terminu zakreślonego w art. 133 kpa nie ma wpływu na wynik postępowania odwoławczego. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa- art. 56 ustawy i o ile zachodzą warunki określone w art. 61 tej ustawy. Prezydent Miasta dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki tej analizy uzasadniały z kolei podjęcie pozytywnej decyzji w sprawie, która to decyzja zawiera elementy wymagane w art. 54 w/w ustawy, a zwłaszcza linię zabudowy i linie rozgraniczające teren inwestycji. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem braku dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej wyjaśniając, iż działka objęta postępowaniem posiada dostęp do drogi publicznej – ul. C. w R. poprzez ul. Z. Mimo, iż faktem jest, że ulica A. nie jest urządzona i korzystają z niej właściciele działek powstałych w wyniku podziału w 1953 r. nieruchomości Państwa K., to jednak sprawa uregulowania stanu prawnego tej ulicy, oraz jej urządzenia nie może być przedmiotem tego postępowania. Kolegium dodało również, że odwołujący błędnie zidentyfikował teren zamierzenia inwestycyjnego jako działkę oznaczoną nr ewid. 51/11, podczas gdy przedmiotem tego postępowania jest działka o nr ewid. 55/1. Powyższą decyzję G. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi powtórzył zarzuty z odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie dodało, iż teren inwestycji jest uzbrojony w sposób wystarczający dla zamierzenia budowlanego, zaś problemy natury technicznej związane z realizacją kanalizacji podniesione w skardze nie stanowią materii podlegającej rozważeniu na etapie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy. Na rozprawie w dniu 30 września 2005 r. skarżący oraz uczestniczka postępowania E. M. oświadczyli, iż droga dojazdowa do nieruchomości nazywana ul. Z. jest połączona z ulicą C.. Skarżący wyjaśnił również, iż fragment ul. A leży przy jego nieruchomości i stanowi jego własność. Według G. R. pozostali sąsiedzi nie sprzedali gminie fragmentów swoich działek pod ulicę i dlatego uznać trzeba, że nieruchomość, na której ma być wzniesiony budynek Pani Z. nie posiada dostępu do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznając sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 w/w ustawy powinien skargę oddalić. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych Sąd uznał, iż w toku postępowania wyjaśniającego zarówno organ I jak i II instancji naruszyły podstawową zasadę procedury administracyjnej, a mianowicie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W myśl tej zasady organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań- art. 10 kpa Rozumieć przez to należy nie jakieś bliżej nie określone prawo do "wypowiadania się", "wysłuchania" czy też "obrony", lecz właśnie regułę, zgodnie z którą strona ma wespół z organem możliwość kształtowania całego postępowania i wszystkich zapadających w nim rozstrzygnięć (por. Z. Janowicz- Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1999, Wyd. PWN, s. 86). Obowiązki organu administracji wynikające z tej zasady obejmują więc wszystkie fazy postępowania. To znaczy: fazę wszczęcia postępowania, postępowania wyjaśniającego, etap między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Pozbawienie strony przez organ administracji publicznej możliwości realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu musi być zawsze traktowane jako działanie bezprawne, sprzeczne z zasadą praworządności (art. 6 kpa). Przede wszystkim wszczynając postępowanie z urzędu lub na żądanie jednej ze stron organ powinien stosownie do treści art. 61 § 4 kpa zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Organ administracji zobowiązany jest więc w pierwszej kolejności z urzędu ustalić, które osoby będą stronami w postępowaniu, kierując się w tym względzie przepisem art. 28 kpa i przepisami szczególnymi, a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania. Badając akta administracyjne niniejszej sprawy pod tym kątem Sąd stwierdził, iż Prezydent Miasta R. uznał za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oprócz samej wnioskodawczyni - M.Z., także E.M., M.M. i G.R. Świadczyć o tym może fakt, iż wyżej wymienionym doręczona została decyzja pierwszoinstancyjna. W aktach sprawy brak jest jednak jakichkolwiek dowodów potwierdzających powiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania administracyjnego, tak jak stanowi o tym art. 61 § 4 kpa. Brak również dokumentów świadczących o pouczeniu stron o prawie zapoznania się z aktami postępowania jeszcze przed wydaniem decyzji i złożenia końcowego oświadczenia. Przenosząc z kolei rozważania na temat zasady czynnego udziału stron na grunt art. 106 kpa, należy w ocenie Sądu stwierdzić, iż powołany przepis nie zawiera normy upoważniającej do odstąpienia od jej stosowania. W myśl art. 106 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§1). Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 5). Postanowienie zapadłe w tym trybie jest postanowieniem wydawanym w toku tzw. współdziałania organów i jego treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Z uwagi więc na to, że postępowanie prowadzone na podstawie wskazanej normy prawnej jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, z pewnością będą miały do niego zastosowanie oprócz wskazanej wyżej zasady także inne przepisy kpa- art. 7 i 81 kpa. Podkreślić przy tym wypada, że cytowany przepis normuje tylko i wyłącznie kwestie proceduralne współdziałania i sam nie stwarza ani obowiązku jego podejmowania, ani też nie stanowi prawnej podstawy wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innym organem przy wydawaniu decyzji. Obowiązek współdziałania wynika bowiem z przepisu prawa materialnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 7, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2005, s. 490) W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju współdziałania - uzgodnień z właściwymi organami wymagał art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Prezydent Miasta R. zanim wydał w dniu [...]decyzję ustalającą warunki zabudowy wystąpił w trybie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) do Wojewody [...], Zarządu Powiatu Radomszczańskiego oraz Zarządu Województwa [...] z żądaniem dokonania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy działki o nr ewid. 55/1. Jednakże o tym fakcie poinformował tylko wnioskodawczynię -M.Z.. Pominął natomiast pozostałe strony tego postępowania-E.M., M. M. oraz skarżącego G. R., mimo iż obowiązek powiadomienia o powyższych czynnościach wynikał jednoznacznie z § 2 art. 106 kpa. Dodać w związku z tym trzeba, iż żadne z postanowień wydanych w ramach przeprowadzonych uzgodnień nie zostało doręczone wymienionym wyżej osobom. Również jedno z rozstrzygnięć, a mianowicie postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nie zostało doręczone nawet samej wnioskodawczyni - M.Z. Należy bowiem zwrócić uwagę na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 1998 r., które skład orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w postępowaniu dotyczącym wydania postanowienia w trybie art. 106 kpa powinny uczestniczyć w charakterze strony wszystkie osoby, które mają interes prawny w rozstrzyganiu sprawy decyzją o warunkach zabudowy (sygn. akt IV SA 1040/98, niepubl.). Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, iż postanowienie, o którym mowa w art. 106 kpa ma charakter wyłącznie formalny i sam fakt jego wydania przez organ współdziałający, zwalania organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy z jakichkolwiek czynności wiążących się z postępowaniem, które można by określić mianem "wpadkowego", prowadzonego przez inny organ i dla którego ustawa przewiduje "własny tryb odwoławczy" (zażalenie- zgodnie z § 5 art. 106 kpa). Jeżeli więc czynności, o których wyżej mowa nie dopełniono i wydano decyzję o warunkach zabudowy, bez umożliwienia stronom aktywnego udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy oraz w postępowaniach prowadzonych przed organami współdziałającymi, to zasadny jest w ocenie Sądu wniosek, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa). Powtórzyć raz jeszcze trzeba, że obowiązek dochowania wszelkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony ciąży wyłącznie na organie administracji, prowadzącym postępowanie i strona nie powinna z tego powodu ponosić ujemnych konsekwencji. W związku z tym niedopuszczenie którejkolwiek ze stron do udziału w postępowaniu, mogłoby stanowić przesłankę wznowienia postępowania na żądanie strony w oparciu o art. 145 § 1 kpt 4 kpa. Przy czym w stosunku do postępowania prowadzonego w ramach współdziałania organów wznowienie mogłoby obejmować tą część postępowania, która dotyczyła rozpoznania sprawy w trybie art. 106 kpa. Istotny jest również fakt, że stwierdzone wyżej błędy proceduralne nie zostały wyeliminowane nawet w trakcie postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, którego obowiązkiem było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją organu I instancji. Tym samym utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] Kolegium naruszyło dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Podsumowując powyższe wywody skład orzekający doszedł do przekonania, iż w trakcie postępowania wyjaśniającego doszło do istotnych naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, 10, 106 § 2 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Obliguje to Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z obrotu prawnego. Rozpatrując sprawę ponownie, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne tak, by zagwarantować wszystkim stronom tego postępowania czynny udział w każdym jego stadium. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i lit. "c", art. 152 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.