II SA/Wa 1121/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Asesor WSA, Jacek Fronczyk, Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie wysokości oraz szczegółowych warunków wypłacania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat W. w roku 2005 postanawia: odrzucić skargę Rada Powiatu W. podjęła w dniu [...] lutego 2005 r. Uchwałę nr [...] w sprawie wysokości oraz szczegółowych warunków wypłacania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat W. w roku 2005. W § 1 uchwały podano, że określa się w drodze regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, wysokość i szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego i funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz kryteria przyznawania, tryb oraz wysokość nagród ze środków funduszu nagród – dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat W. W uzasadnieniu Rada Powiatu W. wskazała, że regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których Powiat W. jest organem prowadzącym, obowiązujący w roku 2005, stanowi wykonanie upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.). Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której organ wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie w części dotyczącej § 12 ust. 1. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda [...] podniósł, że przedmiotową uchwałę podjęto na podstawie art. 30 ust. 6 oraz art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela, a nadto zawarta jest w niej wzmianka, że podjęto ją "...w uzgodnieniu z odpowiednimi strukturami związków zawodowych...". Uchwała została przedłożona organowi w terminie wynikającym z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zaś po upływie terminu zakreślonego w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do Wojewody [...] wpłynęło pismo NSZZ "Solidarność" Region [...] Sekcja Oświaty i Wychowania, w którym wskazano na podjęcie uchwały bez wymaganego przepisem art. 30 ust. 6a ustawy – Karta Nauczyciela, uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli oraz bezpodstawne obniżenie dla obliczenia wynagrodzenia za godziny doraźnego zastępstwa wykonywanego w celu zapewnienia bezpieczeństwa uczniom lub realizacji zadań dydaktycznych niezgodnych z kwalifikacjami za nieobecnego nauczyciela o 50%. W dalszej części organ stwierdził, że mając na uwadze art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, z którego wynika nakaz uzgodnienia ze związkami zawodowymi przedmiotowej uchwały, należy uznać, iż brak takiego uzgodnienia, o czym świadczy protokół z dnia 25 stycznia 2005 r., nie uzgodniono punktu 5 i 9, co stanowi naruszenie prawa odnoszące się do całej uchwały. Natomiast § 12 ust. 1 uchwały jest niezgodny z przepisem art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela, w którym ustawodawca ustalił obowiązek wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu W. podała, że po otrzymaniu skargi Przewodniczący Rady Powiatu przedstawił skargę Zarządowi Powiatu w celu ustalenia sposobu jej załatwienia. Postanowiono, że Zarząd Powiatu przygotuje projekt uchwały Rady Powiatu, uwzględniający uchylenie § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z żądaniem Wojewody [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Rada Powiatu poinformowała, że podjęła w dniu [...] czerwca 2005 r. uchwałę uchylającą § 12 ust. 1 regulaminu stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały i wniosła umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżący w piśmie z dnia 2 sierpnia 2005 r. podtrzymał wniesioną skargę, pomimo uchylenia § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) regulują kwestię nadzoru nad działalnością powiatu. Z przepisów tych wynika różnorodność organów nadzoru oraz środków nadzoru. Przesłanki stosowania środków nadzoru nie są jednolite. Niektóre ze środków nadzoru powinny być stosowane obligatoryjnie, zaś skorzystanie z innych pozostawiane jest uznaniu organów nadzoru. Po utracie kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie, organ nadzoru ma możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, do której może być dołączony wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały, stosownie do treści art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarga wniesiona do sądu rozpoczyna spór sądowy, co do zgodności uchwały organu powiatu z prawem. Przepis art. 81 ust. 1 omawianej ustawy nie zawiera jednak żadnych postanowień dotyczących zasad i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, lecz jedynie otwiera organowi nadzoru drogę do jej wniesienia. W przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 85, gdzie określone są warunki dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące powiatu, art. 81 stanowi tylko o możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Nie określa się w nim natomiast żadnej przesłanki wniesienia skargi, poza utratą przez organ nadzoru kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały. Treść art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, na tle innych przepisów rozdziału tej ustawy o nadzorze nad działalnością powiatu, uzasadnia stwierdzenie, że skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego została potraktowana w tym przepisie jako pomocniczy instrument nadzoru nad działalnością powiatu. Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością powiatu jest wynikający z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia dodatkowo wynikający z art. 78 ust. 1 obowiązek starosty przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych – w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Niewykonanie obowiązku wynikającego z art. 79 ust. 1 w terminie skutkuje znacznym osłabieniem pozycji organu nadzoru, ponieważ nie może on we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały powiatu, lecz jedynie może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. O ile uzasadnione wydaje się nadanie organowi nadzoru tak szerokich praw wynikających z obowiązku czuwania nad zgodnością z prawem aktów prawa miejscowego, o tyle dyskusyjne jest wyjątkowe traktowanie go w przypadku, kiedy korzysta on jedynie z możliwości skargi do sądu administracyjnego, ponieważ uchybił terminowi z art. 79 ust. 1. Ta wyjątkowość wynika mianowicie z obowiązującego z dniem 1 stycznia 2004 r. przepisu art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale (rozdział 8 – nadzór nad działalnością powiatu), nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi do sądu nie jest wymagane wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe uregulowanie nasuwa poważne wątpliwości. Po pierwsze, wprowadza nieuzasadniony wyłom w systemie prawa, w którym zasadą jest wynikający z art. 52 § 3 i 4 obowiązek wzywania do usunięcia naruszenia prawa, po drugie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, bowiem w przypadku tzw. skargi powszechnej na uchwałę podjętą przez organ powiatu, skarga jest dopuszczalna dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie wreszcie, w regulacji tej użyto wyraźnie wprowadzającego w błąd określenia, iż nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie zważając na to, iż jest w nim uregulowana wspomniana skarga powszechna, w odniesieniu do której również nie powinno być wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, natomiast praktyka jest odmienna. W tej sytuacji Sąd, w składzie orzekającym, mając uzasadnione wątpliwości, co do możliwości bezwzględnego stosowania przepisu art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym do skargi organu nadzoru na uchwałę organu powiatu stanął na stanowisku, że skarga taka jest dopuszczalna po uprzednim wezwaniu organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowym argumentem przemawiającym za racjonalnością takiego stanowiska jest okoliczność, iż po takim wezwaniu organ powiatu może w krótkim czasie usunąć wytknięte naruszenie prawa, zamiast niepotrzebnie angażować Sąd, wydłużając w ten sposób procedurę dochodzenia do zgodności uchwały z powszechnie obowiązującym prawem. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 158 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.