II SA/Łd 394/04

Dnia 17 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi B. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [..] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem Nr [..] z dnia [...] (znak[..]) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Nr [...] z dnia [..] (znak[...]) ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 30.000 (trzydziestu tysięcy) zł za samowolnie wybudowanie budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. A 7 w Z. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powołał się na przepis art. 48 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 ustawy prawo budowlane (Dz.U z 2000r., Nr 106, poz. 1126), wywodząc, iż po wykonaniu nałożonych na inwestora obowiązków organ ustala w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną, stosując przepisy dotyczące kar, z tym że stawkę opłaty legalizacyjnej, stanowiącą iloczyn stawki opłat (S), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (K) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (W), podwyższa pięćdziesięciokrotnie. Powołując się na tabelę do ustawy prawo budowlane i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1132), podał, iż dla budynków z I kategorii, do których należy przedmiotowy budynek, współczynnik kategorii (K) wynosi 2,0, współczynnik wielkości (W) - 1,0, a stawka opłat (S) - 300 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, iż wysokość opłaty legalizacyjnej dla przedmiotowego budynku w kwocie 30.000 zł ustalono według następującego wzoru (300złx50) x 2,0 x 1,0. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, iż ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej przekracza możliwości finansowe skarżącej, powołał się na przepis art. 49 ust. 2 prawa budowlanego, wywodząc, iż organ nadzoru budowlanego ustalając wysokość i sposób obliczenia opłaty pozbawiony jest możliwości stosowania elementów ocennych o charakterze ekonomicznym, leżących po stronie osoby zobowiązanej, zaś poniesienie kosztów wykonania dokumentacji technicznej jak również wniesienie opłaty legalizacyjnej jest niewątpliwie konsekwencją samowoli budowlanej. Podkreślił nadto, iż w przypadku prowadzenia samowolnie robót budowlanych, organ prowadzący postępowanie związany jest jedynie trybem postępowania określonym wprost w przepisach. Wyjaśnił również, iż prawo budowlane nie przewiduje "automatycznej legalizacji samowoli budowlanej". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zauważył, iż nie spełnienie przez inwestora któregokolwiek z ustawowych warunków legalizacji, w tym wniesienia opłaty legalizacyjnej, powoduje, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła B. Ł., zarzucając mu naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 i art. 59f ust. 1 prawa budowlanego i wnosząc o jego uchylenie, wstrzymanie jego wykonania do czasu rozpatrzenia skargi przez sąd oraz o zwolnienie z kosztów postępowania. W skardze tej opisała w sposób szczegółowy stan faktyczny sprawy dotyczącej budowy przedmiotowego budynku oraz podniosła, iż postępowanie w tej sprawie było prowadzone w sposób opieszały, a na inwestora nakładano kolejne obowiązki przedłożenia tych samych dokumentów w związku z utratą ważności poprzednich decyzji. Wyjaśniła, iż zamierzała wykonać inwestycję zgodnie z przepisami budowlanymi, o czym świadczy fakt wystąpienia w 1999r. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreśliła nadto, iż wykonała wszystkie nałożone na nią obowiązki, a przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i planem zagospodarowania przestrzennego, zaś wykonane roboty nie posiadają żadnych odstępstw od złożonej dokumentacji i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca podniosła, iż nałożona na nią opłata w wysokości 30.000 zł jest niewspółmierna do wykonanych prac budowlanych, a ponadto nadmiernie obciąża inwestora, który nie posiada tak dużych środków finansowych. Według B. Ł. utrzymanie w mocy postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną narusza zasady ochrony obywateli. Powołując się na regulację prawa budowlanego z 1974r., stwierdziła, iż w tej ustawie "istniała możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej przy spełnieniu warunków o których stanowią wymienione przepisy bez realizacji obowiązku poniesienia tak wysokiej opłaty". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a żaden z jej zarzutów nie znajduje uzasadnienia. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić je, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga, zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność postanowienia Nr [...] z dnia [....] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Nr [...] z dnia [...] ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 30.000 (trzydziestu tysięcy) zł za samowolnie budowanie budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. A 7 w Z. Podstawę prawną tegoż postanowienia stanowi przepis art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawa budowlanego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stosownie do pierwszego z wymienionych przepisów w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonego postanowienia, właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust.1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie zaś z art. 59f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (S), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (K) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (W). Wysokość stawki opłaty wynosi, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132) wynosi 300 zł, zaś wielkość współczynnika kategorii obiektu, współczynnika wielkości obiektu oraz kategorię obiektów określa załącznik do ustawy. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić opłatę legalizacyjną, której wysokość oblicza się według następującego wzoru matematycznego: (300 zł x 50) x K x W. W analizowanej sprawie, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należy, iż roboty budowlane obejmujące wykonanie budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. A 7 w Z., mimo podjętej początkowo przez B. Ł. próby uzyskania pozwolenia na budowę, zostały ostatecznie wykonane samowolnie. Okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości ani organu administracji publicznej, ani skarżącej. W konsekwencji tego, w ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego słusznie podjął działania w celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem i postanowieniem Nr [..] w dniu [..] wstrzymały prowadzone roboty oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, a także oświadczenia o posiadanym prawie do terenu, a po wykonaniu tych obowiązków zaskarżonym postanowieniem ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 30.000 zł. Skarżąca, co potwierdza protokół z rozprawy, a także treść wniesionej skargi, nie kwestionuje zasadności zastosowanego przez organy trybu, lecz jedynie wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej, uważając iż jest ona nieadekwatna do wartości wykonanych robót oraz jej możliwości finansowych. Tego poglądu, Sąd rozpoznający niniejszą skargę, nie podziela, zasady ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej zostały określone bowiem przez ustawodawcę w powołanych wyżej przepisach art. 48 i art. 59f precyzyjne i jednoznacznie, a przepisy te nie pozostawiają organowi administracji publicznej najmniejszej swobody w określeniu tej wysokości, chociażby poprzez możliwość oceny poszczególnych elementów wpływających na tą wysokość czy nawet możliwość, jak tego żąda skarżąca, uwzględnienia sytuacji finansowej osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty. Wręcz przeciwnie, organy są związane zasadami okręconymi w powołanych przepisach. W ocenie Sądu, elementy wpływające na wysokość opłaty są stałe, zmianie podlega jedynie wysokość określonej w rozporządzeniu stawki opłaty, ale i ona dopóki nie zostanie wydane nowe rozporządzenie czy zmienione dotychczasowe jest stała. Ustalając wysokość opłaty, organy dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanego przez skarżącą budynku. Skoro bowiem jest to budynek mieszkalny należy on, zgodnie z załącznikiem do ustawy prawo budowlane, do kategorii I, dla której współczynnik kategorii (K) wynosi 2,0, a współczynnik wielkości obiektu (W) – 1,0. Biorąc to pod uwagę, jak również fakt, iż stawka opłaty wynosi 300 zł i podlega ona pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu w przypadku samowoli budowlanej, wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 30.000 zł została ustalona prawidłowo ([300 zł x 50] x 2,0 x 1,0 = 30.000 zł). Na aprobatę zasługuje również wyrażony przez organ odwoławczy pogląd, wedle którego konsekwencją samowoli budowlanej jest zarówno poniesienie przez inwestora kosztów wykonania dokumentacji technicznej, która to dokumentacja jest konieczna do stwierdzenia stanu technicznego wykonanych robót oraz która stanowi podstawę udzielenia pozwolenia na wznowienie i dokończenie rozpoczętych robót budowlanych, jak również spornej opłaty legislacyjnej. Na marginesie dotychczasowych rozważań podkreślić należy, iż w razie nie uiszczenia w terminie opłaty legislacyjnej, organ, stosownie do art. 49 ust. 3 zdanie drugie w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. To zaś oznacza, iż skarżąca nie musi uiścić opłaty, jeśli uważa, iż przekracza ona jej możliwości finansowe, a nie uiszczona opłata nie będzie egzekwowana w drodze zastosowania środków przymusu egzekucyjnego. Skarżąca powinna jednak liczyć się z konsekwencjami zaniechania uiszczenia tej opłaty, które to konsekwencje sprowadzają się do nakazu rozbiórki wykonanego budynku. Biorąc pod uwagę poniesione już nakłady na przedmiotową inwestycję należałoby zatem rozważyć co jest korzystniejsze dla skarżącej, uiszczenie opłaty i zalegalizowanie budynku, czy też może rozebranie budynku. Ocena tej kwestii należy oczywiście do samej skarżącej. Podkreślić dodatkowo należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [..] w dniu [...] nakazał rozbiórkę spornego budynku, w toku postępowania odwoławczego ustawodawca z dniem 11 lipca 2003r. znowelizował ustawę prawo budowlane stwarzając możliwość legalizacji samowoli, co z kolei zobowiązywało [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę (decyzja Nr [...] z dnia[...]). Skarżąca dzięki wspomnianej nowelizacji obejmującej m.in. tryb postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, zyskała więc niedopuszczalną dotychczas możliwość legalizacji robót. Również i tą okoliczność należałoby wziąć pod rozwagę. Zarzut skargi, iż postępowanie przeprowadzono z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a., Sąd również uznał za nieuzasadniony. Przede wszystkim zauważyć należało, iż organy administracji publicznej przeprowadziły w sposób wszechstronny postępowanie wyjaśniające w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz dokonały poprawnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a uczyniły to w granicach wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena tego materiału, zdaniem Sądu rozpoznającego tą sprawę, nie nosi cech dowolności, zaś podnoszone przez skarżącą kwestie nieadekwatności opłaty legalizacyjnej w stosunku do wartości wykonanych robót z uwagi na precyzyjnie określone w art. 49 i 59 f prawa budowlanego przesłanki nie mogły, co już podkreślono, w żaden sposób wpłynąć na wysokość tej opłaty. Okoliczności te znalazły zresztą swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, iż w uzasadnieniu tym organ wyjaśnił, zarówno zasady określania wysokości opłaty, podając zastosowany w sprawie wzór matematyczny, jak również wyjaśnił dlaczego przy ustalaniu tej wysokości nie uwzględnił trudnej sytuacji finansowej skarżącej. Mając na uwadze fakt, iż postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Nr [...] z dnia [...] nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego, które w istotny sposób wpływają na rozstrzygnięcie sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.