VII SA/Wa 144/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005 r. sprawy ze skargi [...] spółka z o.o. Zakład [...]w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] spółka z o.o. Zakład [...] w [...] kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i W. P. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...]. Wojewoda [...], po przeprowadzeniu na wniosek [...] Sp. z o. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. umorzył postępowanie, uznając iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podał, że z przepisów prawa budowlanego zmienionego w dniu 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz.718 ) przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje jedynie inwestorowi oraz właścicielowi, wieczystemu użytkownikowi lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez obszar taki należy zaś rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie ■ ;■ ■■■• ■ przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponieważ budynek mieszkalny na działce nr [...] nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich, Wojewoda uznał, że nieruchomość nr [...] nie leży w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu i jej właściciel nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania [...] Sp. z o.o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał sprawę i decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podtrzymał również argumentację organu I instancji, oceniając, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, skutkiem czego brak jest nie tylko podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] na wniosek, ale też z urzędu. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że inwestor dołączył do akt decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1995 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Podano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] lutego 1988 r., zmieniony uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. i uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. przewidywał na terenie, na którym zlokalizowana została przedmiotowa inwestycja, zintegrowane budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne o wysokiej intensywności na działkach o powierzchni 140-300 m2 oraz obowiązek zapewnienia swobodnego przejścia wzdłuż granicy lasu. Przedmiotową zabudowę zrealizowano wprawdzie na działce o większej powierzchni, jednakże w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji uznano, iż "wnioskowana inwestycja nie narusza ustaleń planu miejscowego, a charakterystyka terenu objętego wnioskiem pozwala na jej realizację". Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i była wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budo wlanej, udzielającego pozwolenia na budowę. W skardze na tę decyzję [...] Sp. z o.o. zarzucił organom, że niezgodność pozwolenia budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego jest wystarczająca do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonał przede wszystkim oceny podstaw rozstrzygnięcia i poglądu podtrzymanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w postępowaniu nadzorczym, przy ocenie czy wnioskodawcy przysługuje status strony, bierze się pod uwagę przepisy Prawa budowlanego po nowelizacji z 2003 r. Pogląd ten jest błędny. Wśród podmiotów wymienionych w pozwoleniu budowlanym, obecnie będącym przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, nie wymieniono [...] Sp. z o.o. Spółka ta jest jednak właścicielem działki sąsiadującej z działką, której dotyczyło pozwolenie budowlane. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania. Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania, badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Bez znaczenia jest zatem czy podmiot obecnie wnoszący o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego brał udział czy też nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją będącą obecnie przedmiotem postępowania nadzorczego. Istotne jest bowiem to, że podmiot ten, będący właścicielem działki, w dacie wydawania pozwolenia budowlanego legitymował się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynikającym z art. 5 Prawa budowlanego, a także przepisów wykonawczych do prawa budowlanego. Zasada ta dotyczy także następców prawnych pominiętej strony. Por. też wyrok NSA z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt IV SA 1495/98 (LEX nr 53438) "Z samego faktu, że ojciec skarżących nie brał udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie wynika, że jego następcy prawni nie mają legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu i że nie przysługuje im status strony w postępowaniu nieważnościowym." Zgodnie z poglądem doktryny otwiera się następnie dla wszystkich stron postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybach nadzwyczajnych oraz kontroli sądowej Por. B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C.H.BECK, W-wa 1998, Wydanie II, str. 732. Podmiot, który posiadał uprawnienie strony w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, pomimo, iż nie wziął udziału w tym postępowaniu, posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Okoliczność, iż strona nie brała udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego stanowi też przesłankę wznowieniową, podlegającą badaniu w odrębnym postępowaniu, o ile zostały spełnione warunki do wznowienia postępowania, nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby strona pominięta w postępowaniu zwykłym mogła złożyć skuteczny wniosek o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Wówczas obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania, celem ustalenia, czy decyzja taka nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ nadzorczy II instancji przyjął, że dla określenia legitymacji wnioskodawcy ma zastosowanie obecnie obowiązujący art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. W konsekwencji, organ przyjął, że strona postępowania zakończonego ostateczną decyzją nie może w ogóle złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jeżeli nie wykaże, że jej interesy prawne mieszczą się w granicach tzw. obszaru oddziaływania obiektu. Posługując się metodą rozumowania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należałoby dojść do wniosku, że jeśli interesy prawne wnioskodawcy nie mieszczą się w obszarze oddziaływania obiektu, organ nadzorczy uprawniony byłby do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności każdego pozwolenia budowlanego na podstawie art. 157§ 3 k.p.a. Tak oczywiście nie jest. Nie wchodząc w szczegółową analizę tego pojęcia, jako instytucji obecnie obowiązującego prawa materialnego, ani też w ocenę jej procesowych skutków, wystarczy stwierdzenie, że instytucja ta w postępowaniu nadzorczym będącym przedmiotem kontroli sądowej nie może mieć zastosowania, gdyż o zakresie obszaru oddziaływania obiektu decydują przepisy obecnie obowiązującego prawa materialnego, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] . Obszar ten wyznacza się bowiem na potrzeby postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego toczącego się na podstawie przepisów znowelizowanego Prawa budowlanego: "w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu" (art. 3 pkt 20). Jest też oczywiste, że obszaru takiego nie wyznaczono w badanych decyzjach, gdyż takie pojęcie prawne powstało dopiero po nowelizacji prawa budowlanego. Jak zaś powiedziano wcześniej, legitymacja strony w postępowaniu nadzorczym wynikać może jedynie z przepisów prawa materialnego, które były podstawą decyzji, a nie z nowych czy zmienionych przepisów prawa obowiązujących w czasie prowadzenia postępowania nadzorczego. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. W powtórnym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien ocenić decyzję i postępowanie toczące się przed organem I instancji przede wszystkim pod kątem prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego i, jeżeli dojdzie do wniosku, iż postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, podjąć stosowne czynności, a następnie dokonać oceny czy w badanych decyzjach wydanych w postępowaniu zwykłym wystąpiły naruszenia prawa obowiązującego w dacie ich wydania i czy mają one charakter rażący. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.