II SA/Op 378/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński asesor sadowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. kwotę 17.743 zł (siedemnaście tysięcy siedemset czterdzieści trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 207 ordynacji podatkowej oraz art. 37 ust. 1 i 6 w związku z art. 36 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz § 10 uchwały Nr [...] Rady Gminy w D. z dnia 25 października 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego część wsi [...] – Wójt Gminy [...] orzekł o pobraniu od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. jednorazową opłatę w wysokości 887.180 zł tytułem wzrostu wartości działek nr a i b z karty mapy [...] w K. o łącznej powierzchni 16,5859 ha. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie uchwały Rady Gminy z 25.10.1999 r., nastąpiła zmiana przeznaczenia działek c i b w K. Do czasu zmiany planu teren objęty w/w działkami położony był w strefie rolnej, po wejściu w życie uchwały nr [...] Rady Gminy w D. tereny te uzyskały charakter terenów usługowo-wytwórczych, przeznaczonych na usługi handlowe wielkopowierzchniowe, obiekty produkcyjne, bazy, składy i magazyny z obiektami infrastruktury technicznej i parkingami. Dnia 21 października 2003 r. na podstawie aktu notarialnego Agencja dokonała sprzedaży przedmiotowych gruntów na rzecz firmy A spółka z o.o. w O. Organ wskazał, że od dnia podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem ich sprzedaży nie upłynął okres określony w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego Gmina [...] w trybie przewidzianym ustawą o zamówieniach publicznych wyłoniła rzeczoznawcę majątkowego do oszacowania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonany operat szacunkowy ustalił należna opłatę planistyczną w kwocie 887.180 zł. Postanowieniem z dnia 30 marca 2004 r. organ wyznaczył stronie 7 dniowy termin do zajęcia stanowiska w sprawie dokonanej wyceny. Agencja Nieruchomości Rolnych po analizie operatu szacunkowego oraz wyjaśnień rzeczoznawcy wniosła uwagi do protokołu sugerując organowi orzekającemu wykonanie wyceny przez innego rzeczoznawcę, albo poddanie istniejącego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wniosek strony nie został uwzględniony przez organ I instancji, bowiem w ocenie tego organu brak było podstaw prawnych i merytorycznych do kwestionowania uprawnień wybranego przez gminę rzeczoznawcy majątkowego jak i metodologii wykonanego opracowania. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji nie kwestionując zasadności ustalenia jednorazowej opłaty z tytuły wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, podnosząc zarzut dotyczący wysokości tej opłaty. Zadaniem skarżącej opłata ta została w znacznym stopniu zawyżona ze względu na niewłaściwe określenie wzrostu wartości nieruchomości. Zawyżony poziom wzrostu wartości nieruchomości był wynikiem niewłaściwego określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po zmianie tego planu. W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 17 grudnia 2003 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego określono na kwotę 335.035 zł (2,02 zł za m² gruntu), zaś wartość twej samej nieruchomości gruntowej po zmianie planu na kwotę 3.292.301 zł, czyli 19,85 zł za 1 m² gruntu. Skarżąca zarzuciła, że zawyżenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowane było z jednej strony określeniem zbyt niskiego poziomu wartości jednostkowej gruntu przed zmianą planu miejscowego i zbyt wysokiego poziomu wartości gruntu po zmianie tego planu z drugiej strony. Skarżąca wywodziła, że szczególnie korzystne położenie omawianych gruntów na skrzyżowaniu dróg (dojazd do autostrady A-4) powodował, ze ceny tych gruntów według przeznaczenia na cele rolne przed zmianą planu miejscowego kształtowały się na poziomie znacznie wyższym niż ceny na inne grunty rolne, dowodzi temu wykazanie w operacie szacunkowym dwóch transakcji nieruchomości porównawczych przeznaczonych na cele rolne, których ceny 1 m ² wyniosły 10 i 18 zł. Jednocześnie skarżąca wywodziła, że wzrost wartości nieruchomości jest zawyżony ze względu na określenie wartości gruntu według jego przeznaczenia po zmianie planu na zbyt wysokim poziomie. Niezasadnie przyjęto w decyzji, że do wyceny części przeznaczonej po zmianie miejscowego planu pod zabudowę przemysłową porównano nieruchomości położone w O. a oddane w użytkowanie wieczyste, zaś wartość prawa użytkowania wieczystego w tego rodzaju transakcjach jest dowolnie przyjmowana i nie oddaje wartości rynkowej. Również przy wycenie części przeznaczonej pod zabudowę usługową posłużono się wartością nieruchomości położonych w O. Jednakże przede wszystkim skarżąca zarzuciła, że główną przyczyną zawyżenia wzrostu wartości nieruchomości był fakt, że w przedmiotowej wycenie nie zachowano zasady podobieństwa nieruchomości porównawczych, wynikającej z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. Skarżąca podkreśliła, że omawiane grunty zostały sprzedane w drodze przetargu za cenę niższą niż określona wartość tych gruntów w operacie szacunkowym po zmianie planu miejscowego dodając, iż dla transakcji tej w listopadzie 2000 r. został sporządzony operat szacunkowy, którym wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 1.842.178 zł (11,11 zł za m²), wycena ta została w czerwcu 2002 r. zaktualizowana i wartość omawianej nieruchomości nie uległa zmianie. Jednocześnie skarżąca ponowiła zarzut, że organ I instancji nie uwzględnił jej wniosku o wykonanie wyceny przez innego rzeczoznawcę majątkowego albo poddanie istniejącego operatu szacunkowego opiniowaniu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną w oparciu o art. 233 1 pkt 1 ordynacji podatkowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił, że zgodnie ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wieś [...] działka nr c przeznaczona jest pod usługi handlowe wielkopowierzchniowe wraz z parkingami, działka b pod usługi handlowe w tym również wielkopowierzchniowe oraz pod obiekty produkcyjne, bazy, składy i magazyny z obiektami infrastruktury technicznej z możliwością podziału na mniejsze działki. W § 10 uchwały nr [...] z 25.10.1999 r. Rady Gmina [...] ustalono 30 % stawkę służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyjaśnił, że § 10 cyt. uchwały Rady Gminy [...] znajdował oparcie w przepisie art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tą nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości (art. 37 ust. 1 cyt. ustawy) zaś określenie wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu (zmianie planu) niezbędnej do ustalenia w/w opłaty wymaga wydania opinii biegłego mającego uprawnienia do szacowania nieruchomości, w formie operatu szacunkowego. Zasady określania wartości nieruchomości określają przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy). Na podstawie analizy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia RM z 27.11.2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i trybu sporządzenia operatu szacunkowego, organ odwoławczy ustalił, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo sporządził w/w operat. Stwierdzono, że przy wyborze podejścia do wyceny oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględnione zostały wymagania art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Organ przyjął, że określenie wartości rynkowej nieruchomości poprzedzone zostało staranną analizą rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków zwarcia transakcji spełniając § 3 rozporządzenia, a szczegółowy opis rynku, prezentacja obiektów do porównań i całego obszaru rynku wraz z uwagami i wnioskami zawarte są w załączniku do operatu. Zdaniem organu II instancji operat jest też zgodny z § 51, 52, 53 rozporządzenia, zatem spełnia wszystkie formalnoprawne uwarunkowania wynikające z ustawy oraz rozporządzenia RM w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W tej sytuacji organ uznał, za celowe przyjęte w operacie podejście korygowania ceny średniej i rezygnacja z metody porównania parami. Organ odwoławczy nie podzielił wywodów odwołania i wyjaśnił, że transakcje sprzedaży gruntów o cenie 18 zł za m² i 10 zł za m² zostały odrzucone z próbki reprezentatywnej z uwagi na warunki zawarcia transakcji. Transakcje te zostały bowiem zawarte w okresie, gdy stary plan utracił ważność, a nowego planu dla tego terenu nie ma i ceny uzyskane w tym okresie SA skutkiem wiedzy o przystąpieniu gminy do opracowania planu z uwzględnieniem wniosków właścicieli gruntów. Oszacowana wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu jak wyjaśnił rzeczoznawca i pogląd ten podzielił organ jest zbliżona do górnej granicy próbki reprezentatywnej (wynoszącej 2,75 zł za m²). Organ uznał też za dopuszczalne przyjęcie do określenia wartości prawa własności prawo użytkowania wieczystego – zgodnie z § 20 rozporządzenia RM z 27.11.2002 r. Jednocześnie za prawidłowe organ uznał porównanie wartości cen nieruchomości, również zabudowanych, na rynku krajowym. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zgłosiła przede wszystkim zarzuty do operatu szacunkowego, w którym nie zachowano zasady podobieństwa nieruchomości przyjętych w wycenie do porównania, co było przyczyną zawyżenia wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym jest uzasadniony zarzut zawyżenia wysokości renty planistycznej ze względu na niewłaściwe określenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowane niezgodnym z przepisami zastosowaniem metody wyceny gruntów. Skarżąca podniosła, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono pełnego postępowania dowodowego, mimo zgłoszenia wniosku o ponowne dokonanie wyceny spornych działek i sporządzenie nowego operatu szacunkowego na koszt Agencji Nieruchomości rolnych w O. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy odnotować, że na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) stanowiącego formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek tj.: a) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany b) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany Oba te warunki jak słusznie podniosły organy obu instancji i czego nie kwestionowała skarżąca zostały w sprawie spełnione. Pełna ocena zgodności z prawem kontrolowanych przez sąd administracyjny decyzji wymaga też zbadania, czy prawidłowo zostały ustalone zasady określania wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określenia skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkowa nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy 2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjonowania warunków umowy. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich – art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 154 cyt. ustawy stanowi, że wyboru właściwego podejścia dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny w formie pisemnej, ustawowo zwanej operatem (art. 154 ustawy). Operat ten jak każda opinia, powinien zawierać istotny opis stanu faktycznego nieruchomości, jej stanu prawnego i ocenę według posiadanych wiadomości specjalnych. Jednakże operat szacunkowy sporządzony w toku omawianego postępowania administracyjnego wykazuje braki merytoryczne. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 78-79 KPA, a ocena dowodów została dokonana z naruszeniem art. 80 KPA. W szczególności należy podnieść, że zastosowane w operacie podejście porównawcze nie zachowuje zasady podobieństwa nieruchomości. W ocenie Sądu trafny jest zarzut skarżącej, iż w operacie nie zachowano warunków o nieruchomościach podobnych, których definicję zawiera art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przez podobne nieruchomości porównywalne rozumieć należy takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W wypadku wystąpienia odmienności wycena określająca wartość powinna podlegać stosownej korekcie. Zdaniem Sądu odmienności nieruchomości przyjętych do porównania (tzn. ich stan prawny - użytkowanie wieczyste i własność; stan fizyczny - porównanie gruntów zabudowanych i niezabudowanych; stan funkcjonalny nieruchomości - położenie nieruchomości w O. i na wsi) nie wpłynęły na określenie w operacie wartości szacowanych działek. Podstawowym natomiast warunkiem stosowania podejścia porównawczego jest ustalenie rzeczywistej ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, i dopiero przy spełnieniu tego warunku podejście porównawcze pozwala na ustalenie realnej wartości nieruchomości, jeżeli bierze się pod uwagę dużą liczbę nieruchomości porównywalnych. Niezrozumiałe jest także, dlaczego w operacie zostały odrzucone do porównania transakcje działek z 1998 r., zgodnie ze starym planem przeznaczonych na cele rolnicze, skoro o rolniczym przeznaczeniu gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie a nie sposób aktualnego wykorzystania – postanowienie SN z 28.01.1999 r. III CKN 140/98. W rezultacie, w ocenie Sądu, sporządzony operat, na podstawie którego wydano decyzje w I i II instancji narusza przepis art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest bowiem obiektywnie ustalonego, według ustawy o gospodarce nieruchomościami wzrostu wartości nieruchomości. Brak ten nie został uzupełniony w toku postępowania np. przedstawieniem kontroperatu szacunkowego lub w razie wystąpienia rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości sporządzeniem oceny prawidłowości tych wycen przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych – art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od powyższych wywodów należy podnieść, że jednorazowa opłata nie może stanowić równowartości 30 % kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości. Opłata, której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, a nie ceną jaka strony ustalą w umowie zbycia nieruchomości. Wielkość ceny w umowie nie ma nic wspólnego z obowiązkiem zapłaty tzw. renty planistycznej. Decyduje tutaj obiektywny wzrost wartości nieruchomości wprowadzonej do obrotu cywilnego przez jej właściciela. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 powołanej wyżej ustawy, a orzeczenie o niewykonaniu decyzji art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.