II SA/Po 2383/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki "A" Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych; I. Uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 265,-zł (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. /-/ M. Górecka /-/ S. Małek /-/A. Łaskarzewska II SA/Po 2383/03 Uzasadnienie. Pismem z dnia [...]roku kierowanym do Starostwa Powiatowego, Wiceburmistrz K. zwrócił się z wnioskiem o wydanie w trybie pilnym decyzji o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji dla firmy "B" polegającej na budowie hali magazynowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczno-drogową w R. na działkach nr [...] i [...]. W piśmie twierdził, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została dnia [...]roku i zachodzi uzasadnione podejrzenie, że wykonawca rozpoczął roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś roboty są prowadzone w sposób uciążliwy dla mieszkańców ulicy [...] w G. z tego względu, że drżenia gruntu powodują spękania i zarysowania na istniejących budynkach mieszkalnych. Dnia [...]roku przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporządzili protokół oględzin robót ziemnych w obecności przedstawiciela wykonawcy robót: spółki "C" sp. z o.o. w P. W treści protokołu stwierdzono, że pomiędzy halą nr [...] i ul. [...] prowadzone są roboty ziemne polegające na dogęszczaniu gruntu w pasie o szerokości ok. 40 m. Dalej wskazano, że teren istniejący różni się od poziomu projektowanego hali i inwestor na [...]r. wykonał nasyp, który ze względu na warunki pogodowe (obfite opady deszczu) nie został należycie zagęszczony. Tak więc w chwili obecnej inwestor przeprowadza stosowne zagęszczenie. W protokole znalazły się informacje na temat posiadanych zezwoleń. I tak wskazano, że inwestor posiada pozwolenie na budowę nr [...] z [...] oraz [...] z [...] wydane dla spółki "A" sp. z o.o. a także pozwolenie na użytkowanie hali nr [...], która jest ukończona o numerze [...] z [...]r. Co do hali nr [...] stwierdzono w protokole, iż nie jest jeszcze realizowana. W treści protokołu pod słowami, "zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia" wpisano: "Inwestor nie posiada pozwolenia na w/w roboty. Zamiarem inwestora jest zagęszczenie gruntu warstwami". W protokole zawarte zostały uwagi przedstawiciela firmy "C" (wykonawcy), iż nie zgadza się z zapisem o braku pozwolenia na roboty wskazane w treści protokołu ponieważ pozwolenie na budowę obejmuje budowę hali nr [...] i [...], a pozwolenie na użytkowanie jest związane z użytkowaniem hali nr [...], a nie z zakończeniem robót ziemnych w ramach uzyskanego pozwolenia na budowę. Przedstawiciel nadto do protokołu oświadczył, iż roboty wykonywane mają charakter zabezpieczający przed możliwością awarii, gdyż zaobserwowano na wiosnę [...]r. ruchy posadzki przy dylatacjach. W uwagach przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdzili, że należy wstrzymać roboty ziemne, zaś przedstawiciel wykonawcy obecny przy spisaniu protokołu nie zgodził się z powyższym zapisem. Złożono do akt administracyjnych: – decyzję nr [...] z dnia [...] Starosty wydaną w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] dotyczącego budowy hali magazynowej nr [...] i nr [...] oraz dwóch zbiorników p-poż i pompowni na terenie położonym w R. przy ul. [...] gm. K., nr ewidencyjny gruntów [...] i [...] - na rzecz. "A" Spółki z o.o. z siedzibą w W., - decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydaną [...]roku przez Burmistrza Gminy, w której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z niezbędną infrastrukturą techniczno - drogową przewidzianej do realizacji w R. na działkach nr ewid. [...] i [...] gm. K. W oparciu o wyżej przedstawiony materiał Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w dniu [...]roku wydał postanowienie nakazując inwestorowi - zarządowi Spółki z o.o. "A" z siedzibą w W. wstrzymanie robót ziemnych prowadzonych w R., gm. K. przy budynku hali magazynowej nr [...] od strony ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że inwestor prowadzi bez pozwolenia na budowę roboty ziemne polegające na zagęszczaniu walcem wibracyjnym (warstwami) gruntu w sąsiedztwie hali magazynowej nr [...] i w pasie terenu szerokości 40 m. W postanowieniu stwierdzono, że zakres przedmiotowych robót ziemnych pokrywa się z zakresem wydanej w dniu [...]roku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę hali magazynowej i dlatego należy uznać, iż inwestor prowadząc roboty ziemne, samowolnie rozpoczął budowę hali magazynowej. W treści tego uzasadnienia odwołano się także do pisma Burmistrza powtarzając, że rzeczone roboty powodują spękania i zarysowania na istniejących budynkach mieszkalnych. Jako podstawę prawną wydania postanowienia organ pierwszej instancji wskazał art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.). Po wydaniu postanowienia zostały w dniu [...]roku sporządzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dwie notatki służbowe. Pierwsza z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z rozmówcą, który wystąpił anonimowo zawiadamiając o tym, że prace ziemne są nadal kontynuowane. Druga notatka służbowa także dotyczyła rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z Prezesem firmy "B" p. J., który stwierdził, iż rozładunek mas ziemnych na terenie działki od strony ulicy [...] w R. wiąże się z wykonaniem wykopów pod halę nr [...], na którą inwestor ma pozwolenie na budowę. Nadto w notatce wskazano, że - zgodnie z tym co powiedział rozmówca - inwestor nie ma zamiaru mas ziemnych zagęszczać przy pomocy walców wibracyjnych, jest to tylko składowanie mas ziemnych na terenie własnej działki aby ograniczyć koszty wywożenia. W ustawowym terminie inwestor - spółka "A" sp. z o.o. w W. wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...]roku. W uzasadnieniu stwierdził, że prowadzi prace budowlane zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...]r , zaś urobek ziemny z wykopów fundamentowych jest składowany w sąsiedztwie hali nr [...] i czynność ta połączona jest ze stabilizacją nasypu - co z punktu widzenia przyszłego inwestora jest działaniem potrzebnym i korzystnym a prace te - w ocenie żalącego - nie wymagają odrębnego pozwolenia na budowę. Żalący podał, iż nie rozpoczął żadnych robot budowlanych, zaś budowa kolejnej hali magazynowej, na którą w dniu [...]roku została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będzie realizowana po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu przyznano, że teren pomiędzy halą [...],[...] i [...] oraz pasem zieleni izolacyjnej wzdłuż ulicy [...] jest, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, działką przeznaczoną pod przyszłe inwestycje. Podano także podano informację, że wstrzymano prace walca wibracyjnego do czasu przeprowadzenia odpowiednich badań. Postanowieniem z dnia [...]roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej adresata obowiązku "Zarządowi Spółki z o.o. "A"" w to miejsce przywołując Spółkę z o.o. "A" reprezentowana przez Zarząd Spółki, zaś pozostałą część obowiązku utrzymał w mocy. W uzasadnieniu powołano się na protokół z dnia [...]roku wskazując, że z jego treści wynika, iż inwestor prowadził roboty ziemne polegające na zagęszczaniu walcem wibracyjnym gruntu w sąsiedztwie istniejącej hali magazynowej nr [...] w pasie terenu szerokości 40m. od strony ulicy [...] a z załącznika do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]roku wynika, że nowa hala miała powstać w miejscu, w którym inwestor wykonywał roboty ziemne. W ocenie organu drugiej instancji inwestor rozpoczął roboty budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co w myśl art. 41 i 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994roku - Prawo budowlane oznacza rozpoczęcie budowy, które następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych, którymi są min. wykonywanie niwelacji terenu. Tak więc odwołując się do art. 50 ust 1 pkt 1 w/ powołanej ustawy w ocenie organu drugiej instancji - należało wstrzymać prowadzenie robót. W ustawowym terminie inwestor – spółka "A" sp. z o.o. w W., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skargę zaskarżając postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]roku i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]roku - wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień jako niezgodnych z prawem i zasądzenie na swoją rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazywał, że organy administracji wydając zaskarżone postanowienia działały z ewidentnym naruszeniem prawa - art. 7 i 10 & 1 k.p.a. bowiem nie podjęły żadnych kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zapewniły stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia. Skarżący wskazywał, że prowadzone przez niego prace budowlane na nieruchomości położonej w R. odbywają się na podstawie i w zgodzie z pozwoleniem na budowlanym nr [...] z dnia [...]r. Twierdził, że w ramach prac przy budowie hali magazynowej nr [...], objętych pozwoleniem budowlanym miało miejsce między innymi składowanie urobku ziemnego z wykopów fundamentalnych w sąsiedztwie hali nr [...] w miejscu, w stosunku do którego wydane zostały warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i odbyło się to nie w ramach rozpoczęcia prac przy budowie hali nr [...], lecz w ramach prac przy budowie hali nr [...]. Skarżący wyjaśniał, że pomiędzy halami o numerach [...],[...] i [...] a pasem zieleni izolacyjnej wzdłuż ulicy [...] istnieje znaczne obniżenie terenu, które musiałoby ulec wypełnieniu w przypadku realizacji w tym miejscu jakiejkolwiek inwestycji budowlanej. Odkładanie urobku w tym miejscu, połączone ze stabilizacją terenu - w ocenie skarżącego - nie wymagało odrębnego pozwolenia na budowę, gdyż do swobodnego uznania posiadacza działki należy, w którym miejscu składować będzie urobek ziemny. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi wskazano, że po zakończeniu budowy hali magazynowej nr [...] pozostały w jej otoczeniu luźne nasypy ziemi, które zostały poddane stabilizacji w ramach prac ziemno - porządkowych wykonywanych przy okazji prowadzenia budowy hali nr [...]. Skarżący oświadczył, iż inwestycja dotycząca budowy hali nr [...], w związku z którą wydane zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje na razie w sferze planów i nie sposób w chwili obecnej stwierdzić, czy kiedykolwiek będzie realizowana gdyż brak jest aktualnego zamiaru rozpoczęcia budowy tej hali. Przedstawiony w uzasadnieniu skargi stan faktyczny - w ocenie skarżącego - mógł być ustalony przez organy administracyjne gdyby zastosowały się one do obowiązków nałożonych przepisami KPA a wiec gdyby przeprowadziły postępowanie dowodowe, a w szczególności dokonały wizji lokalnej z udziałem przedstawicieli skarżącej i pozwoliły jej ustosunkować się do zebranego w sprawie materiału. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i 10 k.p.a organ administracyjny twierdził, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane w przypadku, gdy tylko zajdzie podejrzenie, że zachodzą przesłanki z art. 50 Prawa budowlanego, samo zaś postanowienie wydane w tym przedmiocie nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania administracyjnego a po jego wydaniu organ przeprowadza postępowanie dowodowe, po którym wydaje decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Zatem w ocenie odpowiadającego na skargę - nie jest konieczne informowanie stron postępowania, że dane postanowienie będzie wydane oraz zawiadamianie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Organ, którego postanowienie zaskarżono powołał również przepis art. 81 a Prawa budowlanego upatrując w tym przepisie swoje prawo do wstępu do obiektów budowlanych i na teren budowy stwierdzając, iż nie był zobligowany do zawiadamiania zainteresowanych o mającej się odbyć kontroli. W dalszej części swojego pisma będącego odpowiedzią na skargę, organ administracyjny drugiej instancji powtórzył swoje stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu, że rzeczone roboty wykonywane były w miejscu, w którym zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. miał powstać obiekt budowlany i za art. 41 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że wraz z przedmiotowymi robotami (niwelacja terenu) rozpoczęto proces inwestycyjny – budowę - co dało podstawę do wstrzymania robót ziemnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. I tak wbrew stanowiskom organów obydwu instancji materiał zgromadzony w sprawie nie był dostateczny do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 106. poz. 1126, ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust 1 właściwy organ w wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robot budowlanych wykonywanych: 1/ bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub 2/ w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3/ na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach Tak więc art.50 ust 1 Prawa budowlanego odnosi się do robót budowlanych nie będących budową. Zgodnie z art. 3 pkt. 7 będą to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Nadto w art. 29 ust. 2 pkt. 5 cyt. ustawy, ustawodawca mianem robot budowlanych określił także roboty polegające na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych stwierdzając w omawianym tu przepisie, że takie roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Natomiast wykonywanie tych robót - zgodnie z art. 30 ust 1 pkt. 2 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wszystko to oznacza, że dla zastosowania art. 50 ust 1 Prawa budowlanego niezbędne jest precyzyjne ustalenie charakteru wykonywanych prac. Jest to o tyle konieczne, że organ drugiej instancji odnosi się w zaskarżonym postanowieniu do użytego w powołanym tam art. 41 Prawa budowlanego zwrotu "wykonanie niwelacji terenu". Zgodnie zaś z orzecznictwem NSA (wyrok z dnia 5 listopada 2003roku, IV SA 1131/02 niepubl.) niwelacja terenu, wyrównywanie poziomu gruntu, jak też podwyższanie go, wykonywanie poza terenem budowy, nie stanowią, robot budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. Materiał zgromadzony w sprawie przez organy obydwu instancji nie wyjaśnia tych wątpliwości. Organ pierwszej instancji postanowienie swe oparł na protokole z dnia [...]roku, w którym znalazł się zapis o różnicy w poziomach terenu i wykonaniu nasypu, który nie został należycie zagęszczony wskazując, że zamiarem inwestora jest zagęszczenie gruntu warstwami. W uzasadnieniu swojej decyzji powołał się nadto na zawarte w piśmie Burmistrza K. informacje o spękaniach i zarysowaniach na istniejących budynkach mieszkalnych, która to informacja w ogóle nie była przedmiotem badań ani oględzin dokonanych przez tenże organ lub osobę trzecią na zlecenie organu administracyjnego. Tak więc w swojej decyzji organ pierwszej instancji wykonywane przez inwestora roboty ziemne określił jako roboty polegające na zagęszczaniu gruntu walcem wibracyjnym (warstwami). Z kolei organ drugiej instancji w ogóle nie ustosunkował się do treści notatki służbowej z dnia [...]roku sporządzonej na okoliczność przeprowadzonej w tym dniu rozmowy telefonicznej z p. J., która w swej treści zawierała wyjaśnienia co do charakteru prowadzonych przez inwestora robót ziemnych. Organ ten w zasadzie powtórzył ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji a ponad to powołał art. 41 i 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994roku Prawo budowlane i wskazywał, że tymi robotami inwestor rozpoczął budowę bez wymaganego pozwolenia lub zezwolenia, kwalifikując roboty ziemne wykonywane przez inwestora jako prace przygotowawcze: wykonywanie niwelacji terenu. Nie wyjaśniono więc na czym omawiane prace prowadzone przez inwestora polegały. Sformułowania: niwelacja terenu, zagęszczanie terenu walcem wibracyjnym, czy też zupełne pominięcie materiału w postaci notatki służbowej - w ocenie Sądu - są podstawą do sformułowania tezy o braku wyjaśnienia istoty sprawy. Tym bardziej, że sam organ administracyjny (obydwu instancji) wyraźnie powołuje się na brak pozwolenia na budowę, nie zaś brak zezwolenia na roboty budowlane. Oznacza to, że prace wykonywane przez inwestora nie traktuje jako utwardzanie powierzchni gruntu (art. 29 ust 2 pkt. 5 Prawa budowlanego). Organy obydwu instancji uwagę swoją skupiły na terenie, na którym owe prace inwestor wykonywał. Sąd zauważa, że i w tej kwestii sprawa nie została należycie wyjaśniona. Znajdujący się w aktach administracyjnych dokument: decyzja z dnia [...]r. przeniesienia pozwolenia na budowę dotyczy budowy hali magazynowej nr [...] i nr [...] oraz dwóch zbiorników p-poż i pompowni na działkach nr [...] i [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki [...] i [...] dotyczące lokalizacji hali nr [...] i [...] (tytuł do władania obiema działkami ma skarżący). Z kolei decyzja z dnia [...]roku o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z niezbędną infrastrukturą techniczno - drogową przewidzianej do realizacji w R. na działkach o numerach ewid. [...] i [...]. Tak więc decyzja ta ustala warunki zabudowy m.in. dla działki, co do której wydano już pozwolenie na budowę (działka nr [...], która dotyczy budowy hali magazynowej nr [...]). W uzasadnieniu skargi skarżący podaje, że pozwolenie na budowę dotyczy hali magazynowej nr [...], zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania obejmowała teren dotyczący hali nr [...] i warunki te zostały wydane dla Spółki z o.o. "C". W aktach brak jest powołanej w protokole decyzji na budowę nr [...] z dnia [...]r. , która być może powyższe wątpliwości mogłaby wyjaśnić, a która nie była przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym. Słusznie więc skarżący podnosi, że w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 7 i 10 & 1 k.p.a, skutkiem czego nie wyjaśniono dokładnie stanu taktycznego i błędne ustalenia legły u podstaw wydania zaskarżonych decyzji. Działania organów obydwu instancji w niniejszej sprawie naruszają przepisy postępowania z art. 7, 10 & I (organy administracji w aktach sprawy nie utrwalił w drodze adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady określonej w tym przepisie), 77 & 1 , 80,107 & 3 k.p.a. Powyżej opisane naruszenia prawa materialnego oraz procedury wyczerpują przesłanki z przepisu art. 145 & 1 pkt. 1 ppkt "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- u.psa - (Dz U. Nr 153, poz. 1270). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji poczyni szczegółowe ustalenia i rozważania co do zaistnienia przesłanki z art. 50 ust 1 Prawa budowlanego w szczególności w zakresie rodzaju prowadzonych robót budowlanych i ich odniesieniu do poszczególnych działek dokonując sprawdzenia wymaganych pozwoleń na budowę i ewentualnych zezwoleń i stosownie do tych ustaleń rozstrzygnie. Natomiast w sytuacji gdy nie została wydana decyzja w trybie art. 51 pkt 1 Prawa budowlanego, postępowanie winno być umorzone bowiem skarżone postanowienie utraciło ważność (art. Ust. 4 Prawa budowlanego). W pkt II orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s a. W pkt. III orzeczono na podstawie art. 152 u.p.s.a. W sprawie zastosowano także przepisy art. 97 & 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002roku przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U,. Nr 153, poz. 1271, ze zm.). /-/ M. Górecka /-/ S. Małek /-/A. Łaskarzewska