II SA/Sz 1316/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Sędziowie Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2005r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg z dnia [...] Nr[...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] numer [...] Zarząd Dróg , działający z upoważnienia Zarządu Powiatu , wymierzył [...] karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego o łącznej powierzchni [...] m2 bez zezwolenia w dniach [...] do [...], w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniu [...] podczas objazdu drogi powiatowej nr [...] do drogi wojewódzkiej nr [...] stwierdzono, że w miejscowości [...] w ulicy [...] ułożono kanalizację sanitarną z rur PVC ø 200 na długości [...] mb, oraz wybudowano [...] sztuk studzienek o średnicy 415 mm. Ponadto wykonano dwa przeciski z rury stalowej o średnicy 356 mm, łącznej długości [...] mb. Ustalono również, że wykonawcą robót, a więc stroną postępowania, jest [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. właściciel [...] podniósł, iż inwestorem przedmiotowej inwestycji jest Miasto i Gmina . W dniu 22.06.2004 r. zawiadomił Zarząd Dróg o rozpoczęciu realizacji inwestycji w ciągu dróg znajdujących się w ich gestii z powiadomieniem o zakresie prowadzonych prac. 5 lipca 2004 r. złożył pierwszy wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w ciągu drogi powiatowej [...], [...] i decyzję taką otrzymał. Kontynuując prowadzone prace w dniu 23 sierpnia rozpoczął wykonywanie odcinka w ciągu ulicy [...] w miejscowości [...], zgodnie z projektem od studni istniejącej S do studni projektowanej SP10. Prace powyższe podzielone zostały na 2 etapy- w dniu 23.08.2004 r. wykonano instalację od studni S do Sp 6, zaś 24.08.2004 r. od studni SP6 do studni SP 10, co znajduje potwierdzenie w dzienniku budowy. W dniu 25.08.2004 r. jeden z dyrektorów Zarządu Dróg wizytował plac budowy i ustnie wezwał kierownika budowy oraz kierownika robót do stawienia się w Zarządzie w następnym dniu. Następnie zasugerował złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego, co zostało wykonane w dniu 27.08.2004 r. Zdaniem odwołującego zajęcie pasa drogowego było spowodowane błędną oceną dokumentacji projektowej, która została wykonana w sposób niedokładny. Prace wykonywane były około 6-7 m od krawędzi jezdni, przez co błędnie uznano, iż nie są one prowadzone w pasie drogowym. Zaskoczeniem dla odwołującego było otrzymanie decyzji wymierzającej karę, gdyż wielokrotnie pracownicy Zarządu byli na placu budowy. Zdaniem skarżącego przy wydawaniu decyzji naruszono uprawnienie strony do uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu, nie poinformowano nawet o toczącym się postępowaniu. Naruszono także przepisy prawa materialnego, gdyż ustawa o ruchu drogowym nakazuje ukarać podmioty wyłącznie w wypadku zawinionego zajęcia pasa drogowego, co znalazło wyraz w orzeczeniu NSA z dnia 17.06.1998 r. (II SA 537/98 ). Ponadto nawet w samej decyzji, wobec zaniechania rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, błędnie oceniono powierzchnię zajętego "nielegalnie" pasa drogowego, gdyż całość powierzchni tj.[...] m2 policzono mnożąc przez 2 dni, zaś jak już wspomniano wcześniej prace wykonywano w 2 etapach, więc należność powinna obejmować 1 dzień dla każdego z etapów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] numer [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art.40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 z późn.zm. ), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Termin pas drogowy użyty w ustawie oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierzana jest administracyjna kara pieniężna. W ustawie będącej materialnoprawną podstawą decyzji oraz w przepisach wykonawczych do ustawy mowa jest o zajmującym pas drogowy. Zgodnie z zasadą domniemania racjonalnego działania ustawodawcy trzeba założyć, że miał na uwadze nadanie temu pojęciu określonej treści normatywnej i uznać, że zajmującym pas drogowy jest każdy, kto dokonuje jego faktycznego zajęcia. M. S. ubiegając się we wcześniejszych etapach robót o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania sieci kanalizacji, jako jej wykonawca, z pewnością wiedział, że takie zajęcie bez zezwolenia spowoduje obowiązek zapłaty przez niego kary pieniężnej. Zatem zajmując pas drogowy miał prawo i obowiązek, wystąpić z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia przez zarządcę drogi. Podstawę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi przepis art.40 ust.12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl tego przepisu zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust.4-6 tego przepisu. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym w zasadzie obojętny. Dla wysokości kary pieniężnej istotna jest powierzchnia zajętego pasa drogowego oraz czas jego zajęcia. Kolegium oceniając materiał dowodowy uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił obie przesłanki. M. S. jako właściciel firmy wykonujący przedmiotowe prace zobowiązany był do dołożenia szczególnej staranności przed przystąpieniem do zajęcia pasa drogowego i ustalenia kategorii zajmowanej drogi, tak więc Kolegium uznało, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło z przyczyn leżących po stronie odwołującego się. Wniosek złożony w dniu 27.08.2004 r., obejmujący wcześniej zaistniałe zajęcie pasa drogowego, nie mógł być załatwiony pozytywnie, gdyż zezwolenie dotyczy wyłącznie przewidywanego terminu zajęcia w przyszłości i nie może działać wstecz. Zarzut niezapewnienia stronie prawa udziału w postępowaniu nie może być uwzględniony, ponieważ po wniesieniu przez stronę odwołania organ ponownie rozpatrzył sprawę, lecz nie uwzględnił argumentacji przytoczonej przez stronę. Wysokość kary pieniężnej została ustalona w myśl art.40 ust.12 pkt 1 tj. jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowiącej iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawni opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Rada Powiatu uchwałą Nr [...] z dnia [...] określiła w § 2 ust.3, stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w wysokości 2 zł. W myśl § 4 ust.2 uchwały przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie trwające krócej niż 24 godziny. Natomiast obszar zajętego pasa drogowego wynikał z wniosku strony z dnia 27.08.2004 r. tj.[...] jezdni, zaś zajęcie pasa nastąpiło w okresie dwóch dni [...], co wynika również z zapisów znajdujących się w dzienniku budowy. Powyższa decyzja została przez M. S. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnie jej uchylenie, zarzucił naruszenie: - przepisów art.6,7,8,9,11 Kodeksu postępowania administracyjnego, - naruszenie art.40 oraz art.2,2a,6a,7, a w szczególności art.19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 z późn.zm.). Postęp wszystkich prac na budowie był bezpośrednio nadzorowany przez pracowników Zarządu Dróg , organy zaś powinny działać w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, nie zaś czyhać na błąd obywatela w celu wymierzenia kary pieniężnej. W orzecznictwie zaistniało stanowisko, że kara za zajęcie pasa drogowego wymierzana jest w przypadku zawinionego zajęcia ( wyrok z 17.06.1998 r. II SA 537/98. W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Powyższe zasady naruszone zostały również podczas ustalania samego stanu faktycznego sprawy w zakresie powierzchni i czasu zajęcia pasa drogowego. Wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego złożony w dniu 27.08.2004 r. został wymuszony w celu otrzymania podstawowych danych niezbędnych do wymiaru kary administracyjnej. Organ I instancji ograniczył się przy tym do przyjęcia wyłącznie danych zawartych we wniosku, samemu nie podejmując żadnych działań w celu wyczerpującego zbadania sprawy, zaś organ odwoławczy zignorował dowody przedstawione w odwołaniu – między innymi wypisy z dziennika budowy – wykazujące błędne ustalenie powierzchni rzutu zajętego pasa drogowego. Całość powierzchni tj.[...] m2 pomnożono przez 2 dni, a prace wykonywane były w 2 etapach, każdy etap zaś kończył się zakryciem, a więc należność powinna obejmować 1 dzień. Osobną sprawą jest czy Zarząd Dróg jest prawidłowo ustalonym zarządcą drogi, a więc czy jest organem władnym do wydania decyzji. Droga rzekomo powiatowa nie mieści się w definicji drogi powiatowej wynikającej z art.2,2a i 6a ustawy o drogach publicznych. Łączy siedzibę gminy – miasto [...] z miejscowościami znajdującymi się na terenie gminy tj. [...] i jest typową drogą gminną. Bez znaczenia pozostaje tutaj fakt zaliczenia przez Zarząd Dróg powyższej drogi do dróg powiatowych i wymienienia jej w wykazie dróg powiatowych, gdyż nie ma to podstawy prawnej podobnie jak upoważnienie dyrektora Zarządu Dróg przez Zarząd Powiatu. Zgodnie ze stanem faktycznym działka nr [...] obręb [...] obszaru Miasta [...] ( ul.[...] ) jest od momentu komunalizacji w 1991 r. własnością Miasta [...] i pozostaje w jego władaniu. Wobec powyższych ustaleń oraz art.19 ustawy o drogach publicznych wydaje się, ze właścicielem, zarządcą oraz organem właściwym do wydawania decyzji w zakresie zajęcia pasa drogowego w tym wypadku jest Zarząd Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz.U. Nr 173, poz.1807 z późn.zm. ) podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą – przedsiębiorcą - może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, a także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego dokonane zostało w trakcie wykonywania prac przez [...], którego właścicielem jest M. S.. Wynika z tego, że działalność gospodarczą prowadził M. S. jako osoba fizyczna pod nazwą [...]. Podmiotem praw i obowiązków związanych z działalnością [...] był więc jego właściciel M. S., który winien być stroną postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wszelkie zobowiązania Przedsiębiorstwa były równocześnie zobowiązaniami jego właściciela . W tej sytuacji adresatem decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego /bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi/ winien być M. S.. Sąd podziela w całości stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajęte w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...], że organem właściwym do wydania decyzji w I instancji był Dyrektor Zarządu Dróg. Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] ul. [...] zaliczono bowiem do kategorii dróg powiatowych ( Dz.Urz.Woj.Zachodniopomorskiego Nr 68, poz.1449 ). Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz.2086 ) za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "zarządca drogi wymierza" oznacza, że organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu naliczenie kar pieniężnych zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sam skarżący przyznaje, iż nie posiadał takiego zezwolenia. Powoływane przez skarżącego orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego straciło swą aktualność po wejściu w życie zmiany brzmienia art.40 ustawy o drogach publicznych wprowadzonej ustawą z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 200, poz.1953 ). Nie zostało jednak należycie wykazane przez organy obu instancji, że zajęcie pasa drogowego o łącznej powierzchni [...] m2 miało miejsce w terminie od [...]. Strona skarżąca bowiem konsekwentnie twierdzi, że prace w spornym okresie były prowadzone etapowo i winno to być uwzględnione w naliczeniach kar za zajęcie pasa drogowego. Organy oparły się na wniosku strony z dnia 27.08.2004 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego twierdząc, iż z treści tego wniosku wynika fakt zajęcia pasa drogowego o takiej powierzchni, zaś z dziennika budowy fakt zajęcia pasa drogowego w dniach [...]. Tymczasem z treści znajdującego się w aktach sprawy załącznika do wniosku wynika, że przecisk pod jezdnią wykonywany w dniu [...] obejmował jezdnię ( [...] m2 ) i pobocze ( [...] m2 ) , kanalizacja sanitarna wykonywana była w dniach [...] i obejmowała pobocze o powierzchni [...] m2, zaś kolejny przecisk pod jezdnią wykonywany był w dniu [...] i obejmował jezdnię ([...] m2 ) i pobocze ( [...]m2 ). Z załączonej przez stronę kopii dziennika budowy wynika natomiast jedynie, że w dniu [...] wykonywano prace związane z budową kanalizacji w dwóch etapach obejmujących kolejno część powierzchni. Organ odwoławczy nie ustosunkował się w tym zakresie do zarzutów odwołania. Wątpliwości Sądu budzi również umożliwienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym. Z akt nie wynika bowiem by zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało stronie doręczone i by miała ona możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym uznać należy, że zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 28 29 i art. 7, 10, 77 § 1 Kpa, przy czym uchybienia te mogły istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.