IV SA/Wa 1080/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Protokolant Joanna Dziedzic, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2005 r. sprawy ze skargi W. R. i T. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie przejęcia majątku ziemskiego na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r., którą stwierdzono, że zespół pałacowo - parkowy wchodzący w skład majątku "B." na terenie gminy S. podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) oraz umorzył postępowanie organu I. instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż brak jest drogi administracyjnej do orzekania w przedmiocie podpadania części nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Generalnie bowiem w świetle dekretu nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Państwa z mocy prawa. Wyjątek od tej zasady stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz. 51 ze zm.), który umożliwiał orzekanie w drodze decyzji, co do podlegania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu, przy czym przedmiotem orzekania mogła być wyłącznie kwestia podlegania działaniu dekretu całej nieruchomości nie zaś jej określonych fragmentów. Obszar całego majątku "B." wynosił 1441,97 ha. Bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia związku funkcjonalnego między gospodarstwem rolnym a zespołem pałacowo-parkowym. Orzekanie w tym przedmiocie przez Wojewodę, jako organ I. instancji, nie znajdowało podstaw prawnych. W skardze na tę decyzję W. R. i T. B. wnieśli o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ orzekający w sprawie mylnie przyjmuje jakoby orzekanie w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu mogło dotyczyć podlegania nieruchomości ziemskiej tylko z uwagi na jej obszar nie zaś z uwagi na jej charakter. Reprezentując taki pogląd organ administracji pominął kwestie, iż dekret dotyczy wyłącznie "nieruchomości ziemskich". Reprezentowany pogląd pozostaje w sprzeczności z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. TK 3/89), a także z orzecznictwem Sądu Administracyjnego z lat 2000 - 2004. W skardze podkreślono, iż zainteresowani czekają na załatwienie sprawy od lipca 1992 r. Ostateczne przyjęcie stanowiska, iż organy administracji nie są właściwe do orzekania w przedmiocie podlegania nieruchomości pod działanie reformy rolnej z uwagi na jej charakter, stawia zainteresowanych w bardzo złej sytuacji. Skutkiem bierności organów administracji jest postępująca dewastacja zabytkowego zespołu pałacowo - parkowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie był wniosek Skarżących z dnia 9 kwietnia 2003 r. o stwierdzenie, iż zespół pałacowo - parkowy w B. nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W przedmiocie tym orzekał organ I instancji (Wojewoda [...]). Natomiast organ odwoławczy trafnie uznał, iż brak jest podstaw dla organów administracji do orzekania w przedmiocie podpadania zespołu pałacowo - parkowego pod działanie reformy. Z uwagi na bezzasadne wszczęcie postępowania w tym przedmiocie organ odwoławczy trafnie uznał, iż powinno ono zostać umorzone w myśl art. 105 § 1 K.p.a. Z wagi na fakt, iż orzekanie nastąpiło w trybie odwoławczym organ trafnie orzekł o uchyleniu decyzji organu I. instancji oraz o umorzeniu postępowania przed tym organem na zasadzie art. 138 §. 1 pkt 2 K.p.a. Brak upoważnienia do orzekania organów administracji w przedmiocie objętym wnioskiem wynika z następujących uwarunkowań formalnoprawnych. Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Państwa nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia nieruchomości ziemskich na własność Państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Przepisy wykonawcze do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został do niej wpisany. Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na własność Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie o tym czy określona część nieruchomości ziemskiej nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno - gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem dana nieruchomość, jaki zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie dana nieruchomość oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Stąd przewidziana w § 5 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Poszukując prawidłowej wykładni przepisów normujących zakres orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o przeprowadzeni reformy rolnej trzeba mieć również na uwadze, iż stanowił on wykonanie upoważnienia zawartego w art. 20 tego aktu. Przepis wyłącznie poruczający Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych wykonanie dekretu, nie mógł stanowić podstawy do generalnej zmiany tą drogą reguł przejmowania nieruchomości ziemskich, które przechodziły na podstawie dekretu na rzecz Państwa z mocy prawa. Zamieszczenie w akcie wykonawczym do dekretu przepisu kompetencyjnego, przyznającego uprawnienia orzekania na drodze administracyjnej w przedmiocie spraw związanych z przejęciem gospodarstwa rolnego, z uwagi na wyjątkowy charakter tej regulacji, musi skłaniać do konkluzji o braku możliwości rozszerzającej jej interpretacji (zasada zakazu rozszerzającej interpretacji wyjątków). Skoro bowiem, jak wcześniej wskazano, z mocy dekretu przejęcie nieruchomości następowało ex lege, przyznanie uprawnień orzeczniczych w tym zakresie w rozporządzeniu stanowiło w praktyce odstępstwo od zasady określonej w akcie wyższego rzędu. W ramach aktualnych standardów tworzenia prawa wydanie takiej regulacji byłoby w ogóle niedopuszczalne. Jednak standardy ówczesne odbiegały znacznie od współczesnych, co jednak nie uprawnia do rozszerzającej interpretacji regulacji szczególnych zawartych w akcie wykonawczym. Stąd zarzuty skargi, co do niesłusznego przyjęcia przez organy administracji, iż przedmiotem orzekania może być wyłącznie areał przejmowanych na cele reformy nieruchomości ziemskich jest nietrafny. Złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 K.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. O czym była mowa wyżej, w § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust. 1 lit. e zostały faktycznie przejęte przez Państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze to jest w postępowania przed sądem powszechnym, czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym czy też w powództwie o ustalenie prawa. W rozpatrywanym przypadku organy orzekały w przedmiocie podlegania pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej działek stanowiących część nieruchomości, których powierzchnia jest mniejsza niż 23 ha (wobec ograniczenia zakresu wniosku na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2002 r.). Niekwestionowany był fakt, iż nieruchomość ziemska, "B.", przekraczała znacznie granice obszarowe wskazane w dekrecie (pow. 1441,97 ha) a więc podpadała pod jego działanie. Wobec tego przesądzanie przez organ administracji w drodze decyzji kwestii czy zespół pałacowo-parkowy, o tak nieznacznym areale, podlega pod działanie dekretu nie znajdowało żadnego uzasadnienia zważywszy, iż zagadnienie to nie ma znaczenia dla oceny kwestii pozostających w gestii organów administracji, tj. orzekania czy nieruchomość ziemska z uwagi na normy obszarowe podlega pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (§ 5 w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu). Sąd nie dostrzega także sprzeczności pomiędzy decyzją administracyjną której legalność była badana, a przywołanym w skardze orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie to, nota bene nie mające w świetle obowiązującej obecnie Konstytucji RP charakteru wiążącego, nie dotyczyło kwestii trybu dochodzenia roszczeń z tytułu przejęcia majątków ziemskich z naruszeniem przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaskarżone orzeczenie zostało także wydane z uwzględnieniem dominującej obecnie linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uwzględniając powyższe okoliczności należy ocenić, że decyzja organu odwoławczego prowadząca do umorzenia postępowania przed organem I. instancji nie narusza prawa, co musiało prowadzić do oddalenia skargi. W tej sytuacji, wobec faktycznego braku podstaw do orzekania przez organy administracji w przedmiocie podpadania zespołu pałacowo - parkowego pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jedynie na marginesie trzeba wskazać, iż Sąd nie podzielił poglądu Skarżących, jakoby przyjęcie obecnej linii orzeczniczej przez Sąd Administracyjny, a co za tym idzie przez organy administracji, pogarszało sytuację procesową stron starających się latami na drodze administracyjnej o zwrot bezprawnie przejętego mienia. Wnioski, jakie można wyciągnąć z faktu nagminnie przeciągających się postępowań administracyjnych dotyczących orzeczenia o bezpodstawnym przejęciu mienia, kończących się rozstrzygnięciami, których legalność bywała nagminnie kwestionowana przez Sądy Administracyjne, zdają się nie potwierdzać poglądu Skarżących, iż zamknięcie drogi administracyjnej w tego typu sprawach musi prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej stron, czy też powodować katastrofalne skutki dla latami niszczejącego mienia, o którego zwrot się ubiegają. W ocenie Sądu dochodzenie roszczeń na drodze cywilnej, funkcjonalnie powinno usprawnić i ułatwić proces odzyskiwania mienia przejętego z naruszeniem prawa. Jeżeli uwzględnić, iż w sprawach zwrotu majątków z reguły występują dwie strony o przeciwstawnych interesach, wykorzystanie procedury cywilnej, opartej na zasadzie kontradyktoryjności postępowania, wydaje się rozwiązaniem jak najbardziej trafnym i zgodnym z systemowymi zasadami polskiego prawa. Sąd nie wypowiada się odnośnie do kwestii podnoszonych w skardze a w szczególności, czy zespół pałacowo - parkowy w majątku "B." podlegała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia ta, wobec przyjęcia, że żądanie Skarżących nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, nie miała znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.