II SAB/Łd 34/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 roku przy udziale - sprawy ze skargi E. L. i H. S. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz E. L. i H. S. solidarnie kwotę 135 (sto trzydzieści pięć) złotych tytułem kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Łd 34 / 05 U Z A S A D N I E N I E W dniu 16 maja 2005 roku E. L. i H. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Powiatu [...] w sprawie przyznania "odszkodowania za przejęty bezprawnie grunt" na drogę publiczną, o powierzchni 1814 metrów kwadratowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w 1975 roku wybudowano drogę powiatową do powstającego biurowca, która obecnie jest ulicą A w T.. Skarżący podali, iż domagając się odszkodowania za przejęty grunt i od wielu lat nie mogą sobie poradzić z biurokratycznymi strukturami w urzędach Starosty i Wojewody, a ich sprawa jest "blokowana". W dniu [...] doszło już do wydania decyzji w tej sprawie. Starosta Powiatu [...] ograniczył ją jednak do gruntu o powierzchni 1163 metrów kwadratowych w obrębie 14 i nie uwzględnił roszczenia skarżących dotyczącego działki o powierzchni 651 metrów kwadratowych stanowiącej pas ziemi o długości 150 metrów znajdujący się poza wybudowaną drogą, w obrębie 15. W następstwie odwołania skarżących od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] . Dalej skarżący wskazali, iż w dniu [...] Starosta zawiesił postępowania w niniejszej sprawie i jako reprezentant Skarbu Państwa wystąpił do Sądu Rejonowego w P. z pozwem o stwierdzenie, iż własność działek pod przedmiotową drogą nabył na własność Skarb Państwa poprzez ich zasiedzenie. Powództwo w tej sprawie zostało jednak prawomocnie oddalone. W następstwie wniosku skarżących zawieszone postępowanie zostało podjęte, a w dniu 15 marca 2005 roku Starosta Powiatu [...] wyznaczył na dzień 30 września 2005 roku termin zakończenia sprawy motywując to potrzebą wykonania mapy ustalającej stan prawny nieruchomości. W ocenie skarżących powyższa obietnica zakończenia sprawy nie ma pokrycia, po upływie tego terminu zostanie przez organ wyznaczony kolejny termin przedłużający zakończenie sprawy o następne 6 miesięcy albo rok. Konkludując skarżący podnieśli, iż stanowczo protestują wobec takiego zachowania urzędników domagając się od sądu administracyjnego zajęcia stanowiska wobec blokowania zakończenia ich sprawy, wbrew przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Starostwa Powiatu [...] w Ł. podniósł, iż E. L. i H. S. wystąpili w dniu 19 lutego 2002 roku z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości położonej w T. przy ulicy A, przejętej z mocy prawa na własność Gminy T., na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w T. z dnia [...], Nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr 197 i 198 oraz część nieruchomości położonej przy ulicy A w T., zajętej pod drogę powiatową. Dalej organ podniósł, iż postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęcie części nieruchomości w wyniku decyzji podziałowej zostało zakończone decyzją Starosty Powiatowego w Ł. Nr [...], z dnia [...]. Natomiast postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę powiatową jest w toku. Organ wskazał, iż podstawą ustalenia odszkodowania jest uprzednie wydanie decyzji przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę. Ze względu na rozbieżności w powierzchni nieruchomości istniejące pomiędzy ewidencją gruntów, a aktem notarialnym ujawnionym w zbiorze dokumentów [...], zaistniała konieczność uregulowania stanu prawnego całej nieruchomości, co umożliwi określenie jaka jej część została zajęta pod drogę. W roku 2003 na zlecenie Starostwa Powiatu [...] w Ł. została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów obejmująca miasto T., obręb nr 14, która miała objąć między innymi przedmiotową nieruchomość i wyjaśnić zaistniałe rozbieżności. Starosta Powiatu [...] decyzją znak [...], z dnia [...] orzekł o zatwierdzeniu operatu opisowo – kartograficznego ewidencji gruntów i budynków miasta T. , dla obrębu nr 14, w zakresie danych dotyczących jednostki rejestrowej nr 379, w skład której wchodzi działka nr 225/4 stanowiąca współwłasność E. L. i H. S. Na skutek odwołania skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją znak [...], z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji. Starosta Powiatu [...] postanowieniem znak [...], z dnia [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo – kartograficznego ewidencji gruntów i budynków miasta T. , dla obrębu ewidencyjnego nr 14, w zakresie danych dotyczących jednostki rejestrowej nr 379, w skład której wchodzi działka nr 225/4 stanowiąca współwłasność E. L. i H. S., ponieważ w imieniu Skarbu Państwa wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę przez zasiedzenie. Od powołanego postanowienia wnioskodawcy złożyli zażalenie, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem znak [...], z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Dalej organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...], wydanym w sprawie sygn. akt l Ns 781/04, Sąd Rejonowy w P. oddalił wniosek Skarbu Państwa o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości położonej w T. oznaczonej jako działki nr 225/3; 225/4; 225/11, stanowiące drogę powiatową – ulicę A w T.. Następnie postanowieniem z dnia 14 lutego 2005 roku w sprawie sygn. akt II Ca 57/05 Sąd Okręgowy w P. oddalił złożoną apelację od postanowienia Sądu Rejonowego oddalającego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia. W związku z tym, iż ustały przesłanki stanowiące podstawę zawieszenia Starosta [...] postanowieniem znak [...] z dnia [...] podjął z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo – kartograficznego ewidencji gruntów i budynków miasta T. , dla obrębu ewidencyjnego nr 14. Dalej organ wskazał, iż w celu zakończenia postępowania w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo – kartograficznego ewidencji gruntów dla przedmiotowej działki istnieje konieczność wykonania mapy do celów prawnych, która ustali stan prawny nieruchomości i wyjaśni występujące rozbieżności, odnośnie powierzchni i granic działek. Ze względu na zaistniałe okoliczności organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2005 motywując to procedurą wyboru wykonawcy prac, jak i długotrwałym procesem wykonania samej mapy i analizą dokumentów źródłowych. Jednocześnie organ wskazał, iż procedura przetargowa, mająca wyłonić wykonawcę mapy została rozpoczęta. Konkludując organ wskazał, iż zakończenie postępowania o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości położonej w T. przy ulicy A zajętej pod drogę powiatową, nastąpi po uprzednim zakończeniu postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów oraz po zakończeniu postępowania toczącego się przed Wojewodą [...], w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 roku własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową. Podczas rozprawy w dniu 29 września 2005 roku organ wskazał, iż w terminie do dnia 30 września 2005 roku sprawa przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie zostanie zakończona z uwagi na to, iż geodeta, który wykona mapę na potrzeby postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów musi być wyłoniony w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, a dotychczas to nie nastąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych ustawowo wypadkach (art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a.) Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 par. 2 pkt 1 – 4 tejże ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż stawiany przez strony skarżące zarzut bezczynności odnosi się do sprawy nie wydania przez organ decyzji administracyjnej, a więc objęty jest sądową kontrolą, na mocy przywołanego powyżej przepisu art. 3 par. 2 pkt 1 p.p.s.a. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując postępowanie organów administracji doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa, wobec czego stwierdzając bezczynność organu administracji publicznej zobowiązał go do wydania w określonym terminie decyzji. Fundamentalna zasada postępowania administracyjnego stanowi o tym, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 par. 1 i 2 k.p.a.). Powyższe uregulowanie doznaje rozszerzenia i konkretyzacji w przepisie art. 35 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 par. 2 i 3 k.p.a.). Dalej przepis ustawy stanowi, iż do terminów określonych dla załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 par. 5 k.p.a.). Stosownie do treści przepisu art. 37 k.p.a. wymogiem formalnym wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organów jest wniesienie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie zakreślonym przez ustawę (art. 35 k.p.a.) bądź wskazanym przez organ administracji (art. 36 par. 1 k.p.a.). Organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 par. 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie uznać wypada, iż skarżący wyczerpali tryb postępowania warunkujący dopuszczalność wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, bowiem w dniu 16 lutego 2005 roku złożyli do Wojewody [...] – jako do organu wyższego stopnia – pismo, które nosi wszelkie cechy zażalenia na niezałatwienie sprawy w określonym terminie, w rozumieniu przepisu art. 37 par. 1 k.p.a.. W piśmie tym skarżący wyraźnie stawiają organowi I instancji zarzut niezałatwienia sprawy pomimo upływu czterech lat od chwili złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania. Pomimo tego, iż z dokumentów załączonych do akt niniejszej sprawy nie wynika jakiego rodzaju działania podjął organ wyższego rzędu w reakcji na zażalenie, to stwierdzić wypada, iż już tylko samo złożenie zażalenia otwiera stronie drogę do możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. Rodzaj rozstrzygnięcia organu wyższego rzędu wobec wniesionego zażalenia pozostaje bez wpływu na dopuszczalność skargi na bezczynność. Oceniając zasadność wniesionej skargi wskazać wypada, iż okres rozpoznawania przez organ I instancji wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania urąga jakimkolwiek normom prawnym. Jeśli bowiem weźmiemy pod uwagą, iż wniosek inicjujący owo postępowanie pochodzi z dnia 19 lutego 2002 roku, to jego nierozpoznanie do chwili obecnej stanowi jaskrawe naruszenie przepisów art. 12 k.p.a. i art. 35 par. 3 k.p.a. Nawet jeśli weźmiemy pod uwagę treść przepisu art. 35 par. 5 k.p.a. i nie wliczymy do terminu załatwienia sprawy okresu zawieszenia postępowania trwającego od dnia [...] do [...], to i tak okres rozpoznawania sprawy wielokrotnie przekracza przewidziany przez prawo termin do jej załatwienia. Zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie niweczy również termin zakreślony przez sam organ do załatwienia sprawy. Skoro bowiem termin zakreślony w oparciu o przepis art. 36 par. 1 k.p.a. przesuwał załatwienie sprawy o dalsze 6 i pół miesiąca, a okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie nie tylko na to, iż termin ten nie został zachowany ale dodatkowo i na to, iż nie zostały w jakimkolwiek zakresie wyeliminowane przyczyny zwłoki organu leżące u podstaw wyznaczenia w dniu 10 marca 2005 roku dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, to skarga na bezczynność organu jawi się jako oczywiście uzasadniona (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 roku w sprawie sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000/6/87) Określając termin do załatwienia sprawy sąd kierował się przede wszystkim interesem skarżących (vide: K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowo – administracyjnym, Sam. Teryt.2004/4/28 – t.4). Mając jednak na uwadze charakter sprawy, a w szczególności stopień jej skomplikowania oraz zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego należało dojść do wniosku, iż terminem niezbędnym, a jednocześnie wystarczającym dla załatwienia sprawy będzie okres trzech miesięcy liczony od dnia uprawomocnienia się wyroku sądowego. Taki termin uznać wypada za rozsądny, umożliwiający zachowanie interesów skarżących nie tylko poprzez sprawne zakończenie postępowania przed organem administracji ale jednocześnie poprzez wszechstronne wyjaśnienie sprawy i wydanie opartego na prawie rozstrzygnięcia. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ administracji I instancji do wydania decyzji w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. stanowiącego, iż w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ustawa stanowi, iż do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Suma kosztów przejazdu i równowartość utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego (art. 205 par. 1 p.p.s.a.) Mając na uwadze treść powyższego przepisu wskazać wypada, iż na koszty niniejszego postępowania składa się wpis od skargi w wysokości 100,00 złotych oraz koszty przejazdu do sądu w kwocie 35,00 złotych. Na koszty te nie mogą natomiast złożyć się wydatki poniesione przez skarżących na kserokopie dokumentów . Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.