II SA/Sz 710/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi S.P i W.P na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej I. u c h y l a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz S.P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na współwłaścicieli budynku nr [...] obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego komina wieloprzewodowego odprowadzającego spaliny z lokali nr [...] Po rozpatrzeniu zażalenia S.P., właściciela jednego z lokali mieszkalnych w tym budynku - zarzucającego, iż obowiązek przedłożenia oceny technicznej powinien być nałożony na zarządcę budynku, tj. [...] Przedsiębiorstwo Mieszkaniowe Spółka w [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając postanowienie organ II instancji stwierdził, że w przypadku powołania przez współwłaścicieli nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej, akty administracyjne winny być kierowane do wspólnoty nieruchomości, reprezentowanej przez jej zarząd. W ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] przedmiotowy obowiązek nałożył na wspólnotę mieszkaniową budynku nr [...], reprezentowaną przez członków zarządu nieruchomością wspólną, tj. S.P. i W.P.. Składając zażalenie na to postanowienie S.P. i W.P. podnieśli, iż ocenę techniczną komina oraz jego naprawę wykonać powinien wymieniony powyżej zarządca budynku, bowiem przez jego nierzetelne wykonywanie obowiązków doszło do awarii komina. Powołując się na postanowienia umów notarialnych o ustanowieniu odrębnych własności lokali, oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży lokali w wymienionym budynku, skarżący wskazali, że na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, powołany został zarządca prawny budynku, którym jest [...] Przedsiębiorstwo Mieszkaniowe Spółka w [...] Taki sposób zarządzania nieruchomością wspólną nie został zmieniony w przewidzianej w art. 18 ust. 2a wymienionej ustawy formie notarialnej i dlatego wybranie przez Wspólnotę Nieruchomości jej zarządu, zdaniem skarżących, nie wywołało skutków prawnych. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin jego wykonania, a pozostałą część postanowienia utrzymał w mocy. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że nałożenie przedmiotowego obowiązku uzasadnione było złym stanem technicznym komina, a zgodnie z art. 81c Prawa budowlanego obowiązek taki może być nałożony na właścicieli lub zarządcę obiektu. W związku z tym organ stwierdził, że obowiązek taki został nałożony na właściciela obiektu, tj. na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości nr [...]. Postanowienie organu II instancji zostało doręczone Burmistrzowi Miasta i Gminy P. oraz przedstawicielom wymienionej wspólnoty mieszkaniowej, t.j. S.P. i W.P. Nie zgadzając się z tym postanowieniem, S.P. i W.P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnioną pismem z [...] r. Skarżący wnieśli o oddalenie obowiązku nałożonego na zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, podnosząc w uzasadnieniu skargi, że obowiązek powinien być nałożony na zarządcę budynku. Skarżący przytoczyli w tym zakresie argumenty wskazane uprzednio w zażaleniu, a ponadto zakwestionowali w ogóle potrzebę sporządzenia opinii technicznej komina, tym bardziej, iż wskutek dokonanej zmiany lokalizacji kotła [...] i wyłączenia z użytkowania rozszczelnionego kanału dymowego usunięto zagrożenie powstania zaczadzenia i pożaru. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że postanowienie to nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.): "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Osobami, o których mowa w ust. 1 są: "uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego". Na podstawie tego przepisu w postępowaniu administracyjnym nałożony został obowiązek wykonania oceny technicznej komina na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości nr [...], reprezentowaną przez członków jej zarządu, tj. S.P. i W.P. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] r. aktem notarialnym nr [...],Gmina [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym składającym się z [...] samodzielnych lokali mieszkalnych, położonej w [...] zawarła ze S i M. P. umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu, oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży, na podstawie której gmina sprzedała kupującym lokal mieszkalny nr[...] wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i urządzeniach do wspólnego użytku wynoszącym [...] części oraz oddała odpłatnie we współużytkowanie wieczyste działkę nr [...] w takim samym udziale. W § 10 tej umowy strony postanowiły, że: "Zarząd budynkiem mieszkalnym opisanym wyżej do czasu zbycia wszystkich lokali sprawuje [...] Przedsiębiorstwo Mieszkaniowe Spółka z siedzibą w[...] Nabywcy ponosić będą koszty zarządu nieruchomością wspólną, wydatki związane z utrzymaniem nabytego lokalu i inne opłaty wg obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, w wysokości ustalonej w drodze odrębnej umowy". W związku z treścią omawianej umowy (zawartej w formie aktu notarialnego) stwierdzić należy, że z chwilą wyodrębnienia własności i sprzedaży pierwszego lokalu mieszkalnego w budynku, powstała z mocy prawa, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), wspólnota mieszkaniowa wymienionej nieruchomości, którą tworzą wszyscy właściciele lokali wchodzących w skład tej nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ustawy o własności lokali: "1. Właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. 2. W razie sukcesywnego wyodrębniania lokali przyjęty przez dotychczasowych współwłaścicieli sposób zarządu nieruchomością wspólną odnosi skutek także do każdego kolejnego nabywcy lokalu. 2a. Zmiana ustalonego w trybie ust. 1 sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. Uchwała ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. 3. Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie, o której mowa w ust. 1, lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w niniejszym rozdziale" – tj. w rozdziale 4 zatytułowanym: Zarząd nieruchomością wspólną (art. 18 – 33). Należy wobec tego stwierdzić, że na podstawie umowy z dnia [...] r. właściciele lokali [...] określili sposób zarządu nieruchomością wspólną, powierzając ten zarząd [...] Przedsiębiorstwu Mieszkaniowemu Sp. w [...] Ten sposób zarządu odnosi skutek do każdego kolejnego nabywcy lokalu i trwa do czasu zbycia wszystkich lokali w przedmiotowym budynku, chyba że wcześniej sposób zarządu zostanie zmieniony w formie określonej w ustawie (art. 18 ust. 2a). Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.) "w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, w której własność lokali została wyodrębniona, ujawnia się sposób zarządu tą nieruchomością określony w umowie, a w razie nieujawnienia domniemywa się sposób zarządu wynikający z ustawy" – czyli sposób określony w art. 19 - 32 ustawy o własności lokali. Wpis taki ma charakter deklaratoryjny, a powyższe domniemanie można obalić, poprzez wykazanie właściwym dowodem, że w trybie określonym w art. 18 ust. 1 lub 2a ustalono "umowny" sposób zarządu, w tym np. poprzez powierzenie zarządu zarządcy nieruchomości. Ponadto, zgodnie z przepisami wydanego na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.) "wpisu dotyczącego sposobu wykonywania zarządu nieruchomością wspólną oraz oznaczenia osoby zarządcy dokonuje się w dziale III w łamie 3 w księdze wieczystej nieruchomości, z której lokale zostały wyodrębnione" (§ 51 ust. 1), a "w przypadku zmiany sposobu wykonywania zarządu sąd, na wniosek, dokonuje wykreślenia dotychczasowego wpisu i ujawnia nowy sposób zarządu w łamie 3" (ust. 2), przy czym "zmianę osoby zarządcy wpisuje się stosownie do ust. 2 w łamie 5" (ust. 3). Określając w rozdziale 4 ustawy o własności lokali kwestie związane z zarządem nieruchomością wspólną ustawodawca dał pierwszeństwo umownemu uregulowaniu przez właścicieli sposobu zarządzania taką nieruchomością. Dopiero jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, a więc np. nie powierzono zarządu zarządcy, lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza (ust. 2a), "obowiązują zasady określone w niniejszym rozdziale" – zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy – tzn. zarząd nieruchomością sprawowany jest zgodnie z zasadami określonymi w art. 19 – 32 ustawy. Jeżeli w umowie, o której mowa w art. 18 ust. 1 lub (zmieniającej ją) uchwale, o której mowa w art. 18 ust. 2a, nie określono odmiennie obowiązków zarządcy, "stosuje się odpowiednio przepisy niniejszego rozdziału" – w myśl art. 33 ustawy. W takiej sytuacji przyjmuje się, że zarządca uprawniony jest do podejmowania jedynie czynności zwykłego zarządu – kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami. Do podjęcia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna będzie uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, w formie prawem przewidzianej (art. 21 i 22 ustawy). Pogląd taki wyraża także doktryna prawa – R. Dziczek "Własność lokali. Komentarz" Wyd. Prawnicze, Warszawa 2003, w uwagach do art. 33, str.187. W razie powierzenia zarządu zarządcy na podstawie umowy o której mowa w art. 18 ust. 1 lub uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2a – o ile z treści tej umowy lub uchwały nie wynika inaczej - jedynie ten zarządca reprezentuje wspólnotę na zewnątrz i nawet w razie dokonania przez wspólnotę wyboru "organu" nazwanego zarządem, taki podmiot nie będzie mógł reprezentować wspólnoty na zewnątrz. Taki zarząd może być najwyżej organem pomocniczym wspólnoty, upoważnionym (poprzez udzielenie pełnomocnictwa) przez członków wspólnoty np. do kontroli zarządcy, lub do zawarcia z nim umowy regulującej szczegółowe kwestie związane z zarządzaniem nieruchomością, w tym np. kwestie wynagrodzenia zarządcy, jednak bez możliwości dokonania zmian w umowie zawartej zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy. Takie zmiany mogą być bowiem dokonane jedynie w trybie określonym w art. 18 ust. 2a ustawy. Odnosząc przytoczony stan prawny do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że S.i W.P. wybrani do zarządu wspólnoty mieszkaniowej uchwałą członków tej wspólnoty bez dokonania zmiany sposobu zarządu w trybie określonym w art. 18 ust. 2a, nie są uprawnieniu do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz, bowiem takie uprawnienie przysługuje powołanemu przez wspólnotę zarządcy, tj. [...] Przedsiębiorstwu Mieszkaniowemu Sp. w [...]. W związku z tym, postanowienia organów obu instancji, nakładające obowiązek sporządzenia oceny technicznej komina na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] reprezentowaną przez członków jej zarządu, tj. S i W.P. wydane zostały z naruszeniem art. 18 ust. 1 w zw. z art. 33 i art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Należy też przy tym zauważyć, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone ww. zarządcy jedynie "do wiadomości", natomiast organ II instancji w ogóle nie doręczył postanowienia temu zarządcy. Wspólnota mieszkaniowa nie była zatem w postępowaniu administracyjnym należycie reprezentowana. Stwierdzić także należy, iż wobec takiego sformułowania adresata obowiązku nałożonego przez organy nadzoru budowlanego skarżący S. i W.P. posiadali czynną legitymację do wniesienia skargi, również z tego powodu, iż są członkami wspólnoty mieszkaniowej, której uprawniony przedstawiciel (zarządca) nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i nie złożył skargi. Sąd zauważa także, iż art. 81c ustawy Prawo budowlane wymieniając podmioty, na które mogą być nakładane obowiązki w nim przewidziane, pozwala organom na wybór adresata takiego obowiązku. W sytuacji, gdy obowiązek może być nałożony na "właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego" organ może kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewnia wykonanie obowiązku, lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować jego wykonanie. Jeżeli sprawa dotyczy budynku, który stanowi współwłasność właścicieli lokali w tym budynku, a więc gdy istnieje wspólnota mieszkaniowa nieruchomości wspólnej obowiązek może być nałożony na tę wspólnotę, reprezentowaną w sposób określony w trybie art. 18 ust. 1 lub 2a ustawy o własności lokali (zarządcę), a w razie braku takiego "umownego" uregulowania – w sposób określony w art. 19 – 22 tej ustawy (w przypadku "dużych" wspólnot, o których mowa w art. 20, przez zarząd wspólnoty albo ustanowionego przez sąd zarządcę przymusowego – art. 26 ustawy). Jeżeli zarząd takim budynkiem sprawowany jest przez zarządcę ustanowionego zgodnie z art. 18 ustawy o własności lokali, obowiązki określone w art. 81c Prawa budowlanego mogą być także nakładane bezpośrednio na tego zarządcę. Stwierdzić przy tym należy również, że wspólnota mieszkaniowa nie jest właścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z mocy prawa obejmując ogół współwłaścicieli nieruchomości (właścicieli lokali w budynku), w sytuacjach określonych w art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (a także w innych sytuacjach dotyczących takiej nieruchomości, w których przepisy prawa nie wymagają bezpośredniego działania poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości), wspólnota mieszkaniowa może być traktowana jak właściciel nieruchomości. Sąd podzielił więc argumentację skargi dotyczącą reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej, natomiast (wobec uchylenia orzeczeń organów obu instancji z przytoczonych powyżej powodów) nie badał zarzutu skargi dotyczącego merytorycznej zasadności nałożenia obowiązku – kwestie te powinny być wyjaśnione w ponownym rozpoznaniu przez organy nadzoru budowlanego. Mając wszystko powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tejże ustawy.