I SA/Wa 1418/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant referent sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2005 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004 roku; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego S. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1418/04 UZASADNIENIE Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 maja 2001 r. oraz z dnia 20 listopada 2001 r. adwokata W. S. - pełnomocnika S. R. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 sierpnia 1948 r. złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie wieczystego użytkowania) do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]., oznaczonej nr hip. [...], odmówił uwzględnienia wniosku złożonego w dniu 26 sierpnia 1948 r. przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. przedstawił następujący stan sprawy: nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., to jest z dniem wejścia z życie dekretu nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 powołanego dekretu przeszły na własność gminy W., a od 1950 r., z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt ten stał się z dniem 27 maja 1990 r. własnością [...]-Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 1996 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy W., natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r., Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) - własnością Miasta W. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 powołanego dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6 - ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. W sposób odmienny została potraktowana sprawa własności budynków znajdujących się na gruntach [...]. Zgodnie z przepisami powołanego dekretu budynki przechodziły na własność gminy tylko wówczas, gdy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni nie złożyli w terminie wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub gdy te wnioski zostały załatwione odmownie. Objęcie gruntu położonego w W. przy ul. [...] w posiadanie przez gminę W. nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. z 1948 r., Nr 6, poz. 43). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., to jest z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, a więc termin na złożenie wniosku upływał w dniu 19 października 1948 r. Zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu w W. nr [...] z dnia [...] października 1948 r. nieruchomość położona przy ul. [...] o powierzchni [...] sąż. kw. ([...]), oznaczona nr hip. [...] uregulowana była na rzecz: G. R. co do ¼ części, I. R. co do ¼ części i H. R. co do połowy. Następstwo prawne po zmarłych G. R. i H. R. ustalono w oparciu o tytuł wykonawczy w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Sądu w L., sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r., mocą którego prawa do spadku po tych osobach nabył w całości na zasadach dziedziczenia ustawowego S. R. Nie ustalono natomiast następstwa prawnego po I. R.. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o spadkobiercach tej osoby, jak również adwokat W. S. - pełnomocnik S. R. w piśmie z dnia 10 września 2002 r. poinformował, że "nie dysponuje danymi dotyczącymi osób, które mogą być stronami w przedmiotowej sprawie - w odniesieniu do ¼ części nieruchomości". Ciężar udowodnienia faktu następstwa prawnego spoczywa na osobie, która z faktu wywodzi skutki prawne. Jeżeli więc wnioskodawca zamierza osiągnąć skutek prawny w udowodnieniu, iż spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości mają prawo do ustanowienia na ich rzecz określonego prawa, ciężar udowodnienia kto jest spadkobiercą oraz podania ich adresów pobytu spoczywa na wnioskodawcy. Organ administracji kierując się zasadą ustalania prawdy obiektywnej może podjąć z własnej inicjatywy odpowiednie czynności dowodowe. Robi to wówczas, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że nie istnieją inne przeszkody prawne do wydania decyzji, o którą wnosi wnioskodawca. W niniejszej trawie zasada powyższa została zastąpiona zasadą celowości oraz zasadą zmniejszania kosztów i czasu przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W tej sytuacji uznano, iż art. 30 §5 i art. 34 kpa nie mają zastosowania. Byli właściciele nieruchomości nie złożyli w trybie powołanego dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie wieczystego użytkowania) gruntu położonego przy ul. [...]. Wniosek taki złożył w dniu 26 sierpnia 1948 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. w imieniu dawnych właścicieli nieruchomości – "R. i R.". Powyższy wniosek rozpatrzony został odmownie orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] lipca 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w W. Po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 1999 r. odmówiło stwierdzenia jego nieważności. Następnie jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] października.1999 r. i stwierdziło nieważność tego orzeczenia administracyjnego, jako wydanego z naruszeniem prawa. Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskami z dnia: 21 lipca 1992 r., 25 maja 2001 r., 26 listopada 2001 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Jednocześnie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Prezydent W. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, który nie posiadał uprawnień do składania wniosków w imieniu dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowanie ustalono, że w piśmie z dnia 20 listopada 2001 r. adwokat W. S. - pełnomocnik S. R. wystąpił z żądaniem rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 26 sierpnia 1948 r. przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. i wydania decyzji administracyjnej. Wniosku z dnia w 26 sierpnia 1948 r. Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. złożonego w imieniu dawnych współwłaścicieli nie można uznać za skutecznie złożony w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, bowiem w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa upoważniającego ten Urząd do jego złożenia. Urząd Likwidacyjny nie posiadał upoważnienia do składania w imieniu dawnych właścicieli nieruchomości wniosków o przyznanie prawa własności czasowej gruntu (obecnie wieczystego użytkowania). Przepisy regulujące działania tych Urzędów (dekret z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich Dz.U.13, poz. 87), nie zawierały tego rodzaju upoważnień. Do zadań Urzędów Likwidacyjnych należało wyłącznie zabezpieczanie substancji majątkowych do czasu uregulowania stanu prawnego. Uprawnienie wystąpienia o przyznanie prawa do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z 1945 r. miał tylko dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące. Wniosek Urzędu Likwidacyjnego byłby skuteczny, gdyby poprzedni właściciele nieruchomości upoważnili urząd do jego złożenia w ich imieniu. W niniejszej sprawie stosownego pełnomocnictwa w aktach brak. Również treść samego wniosku nie wskazuje na to, by pełnomocnictwo było dołączone do wniosku. Należy zatem wnioskować, iż Urząd Likwidacyjny składając wniosek działał z własnej inicjatywy bez wymaganego przepisami prawa upoważnienia. Organ wskazał, że Urząd Likwidacyjny nie posiadał uprawnień do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wniosek ten zatem nie rodzi skutków prawnych wynikających z art. 7 ust. 1 powołanego dekretu i brak jest podstaw prawnych do jego rozpatrzenia. Stanowisko takie zajął między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku, sygn. akt I SA 2293/01 z dnia 10 kwietnia 2003 r. wskazując, "że skoro wymagany dekretem wniosek o przyznanie prawa do gruntu przedmiotowej nieruchomości nie został zgłoszony przez uprawniony podmiot, to brak było podstawy prawnej do jego rozpatrzenia na rzecz byłego właściciela". Wobec faktu, iż wniosek pochodzi od osoby nieuprawnionej do jego złożenia, organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do badania merytorycznych przesłanek ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli nieruchomości i orzekania w tym zakresie, a tym samym nie był zobligowany do ustalenia wszystkich stron tego postępowania. Z tego też względu organ nie podjął w niniejszym postępowaniu starań zmierzających do odszukania jednego z byłych właścicieli – I. R., bądź ustalenia dla niego przedstawiciela. W kwestii złożonego przez S. R. oświadczenia z dnia 9 maja 200l r. popierającego wniosek Urzędu Likwidacyjnego organ stwierdził, że nie można uznać go jako dowód w sprawie. W oświadczeniu tym S. R. wyjaśnił, co następuje: " Nie złożyłem podania o przyznanie prawa własności czasowej do placu przy ul. [...], gdyż uczynił to w sierpniu 1948 r. Urząd Likwidacyjny w W. Urząd Likwidacyjny działał za moją wiedzą. Złożenie przeze mnie drugiego pisma w tej samej sprawie uznałem za niepotrzebne ". Z oświadczenia tego jednoznacznie wynika, że Urząd Likwidacyjny nie posiadał pełnomocnictwa do działania w imieniu S. R.. Działanie za czyjąś wiedzą nie oznacza to samo, co działanie w czyimś imieniu. Jak wynika z art. 11, art. 12 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341 ze zm.), obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez Urząd Likwidacyjny "Osoba interesowana może do zastąpienia siebie upoważnić pełnomocnika, o ile nie jest wymagane jej osobiste działanie. Pełnomocnikiem może być osoba własnowolna, o ile poszczególne przepisy nie stanowią inaczej. Oprócz pełnomocnictw sporządzonych lub poświadczonych w urzędach i przez notariuszów, są dopuszczalne również pełnomocnictwa prywatne, o ile ich wiarygodność nie budzi wątpliwości. Pełnomocnictwa mogą być sporządzone oddzielnie lub zawarte w protokołach, adnotacjach, podaniach itp. " Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. art. 33 § 2 i § 3 kpa "Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. " W aktach sprawy nie ma pełnomocnictwa, o którym mowa wyżej. Również takiego pełnomocnictwa nie przedłożył przy swoim oświadczeniu S. R., zatem oświadczenia nie można uznać za dowód w sprawie. Zgodnie z art. 96 kc działanie w czyimś imieniu może opierać się na ustawie, albo na oświadczeniu reprezentowanego. Strona nie przedstawiła dowodu, że pełnomocnictwo do reprezentowania zostało Urzędowi Likwidacyjnemu udzielone. Pismo S. R. z dnia 9 maja 2001 r. nie stanowi potwierdzenia udzielenia pełnomocnictwa Urzędowi Likwidacyjnemu oraz ustanowienia tego Urzędu pełnomocnikiem w sprawie. Ewentualne potwierdzenie, że pełnomocnictwo zostało udzielone, mogłoby nastąpić poprzez zgodne oświadczenie pełnomocnika i mocodawcy. Wobec tych ustaleń organ pierwszej instancji orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku złożonego w dniu 26 sierpnia 1948 r. przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika S. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. nr [...]z dnia [...] marca 2004 r. i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy podniósł, iż nie podziela stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej, a dotyczącego interpretacji skuteczności objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, a tym samym obliczania początku terminu "dekretowego". Początek i koniec terminu do złożenia wniosku "dekretowego" oraz sam fakt skutecznego objęcia gruntu w posiadanie został prawidłowo ustalony przez organ pierwszej instancji w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia administracyjnego. Nadto organ wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, ze jedną z przesłanek warunkujących przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) do gruntu jest złożenie stosownego wniosku w przepisanym ustawą terminie przez - dotychczasowego właściciela gruntu - jego następców prawnych - osobę reprezentującą prawa właściciela. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie własności czasowej nie został złożony przez żaden z podmiotów wymienionych w dwóch pierwszych punktach. Wniosek taki został złożony przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w W. W świetle wówczas obowiązujących przepisów nie można uznać tego Urzędu za osobę reprezentującą prawa właściciela. Ani bowiem przepisy powołanego dekretu o gruntach [...] ani też żadne inne przepisy rangi ustawowej obowiązujące w dacie złożenia wniosku nie upoważniały urzędów likwidacyjnych do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów [...]. W szczególności uprawnienie takie nie wynika z unormowań zawartych w dekrecie z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Urząd Likwidacyjny z mocy samego prawa nie był legitymowany do reprezentowania właścicieli z uwagi na to, że reprezentował interesy Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 22 maja 2003 r., sygn. akt I SA 2679/01). Organ odwoławczy podniósł również, że nie można było upoważnić Urzędu Likwidacyjnego do działania w imieniu strony. Obecnie obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem możliwości sporządzenia pełnomocnictwa dla osoby prawnej ani też urzędu państwowego. Możliwości takiej nie przewidywały również przepisy rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Oświadczenie S. R., iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny działał za jego wiedzą i zgodą jest zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Skoro zatem w terminie "dekretowym" wniosek został złożony przez osobę nieuprawnioną, zaś wniosek osoby uprawnionej – pełnomocnika S. R. w stosunku do udziału ¾ prawa użytkowania wieczystego - został wniesiony z kilkudziesięcioletnim uchybieniem terminu, nastąpiło wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym. Stosunek materialny nie może być nawiązany, nie ma bowiem przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte - jako bezprzedmiotowe - podlega umorzeniu. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Prezydenta W., iż w analizowanej sytuacji zbędne było poszukiwanie następców prawnych I. R. Pełnomocnik strony wnosił zresztą o ograniczenie sprawy do rozpatrzenia wniosku w stosunku do 75 % udziału, którego właściciel jest znany. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2004 r. złożył skargę pełnomocnik S. R., zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77, 138 § 1 pkt 2 kpa i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że kluczowym zagadnieniem w sprawie jest ustalenie, czy Okręgowy Urząd Likwidacyjny składając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej działał za przyzwoleniem i w imieniu S. R., a zatem, czy został skutecznie złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W. Podniesiono w skardze, że w piśmie z dnia 9 maja 2001 r. S. R. oświadczył, iż "Nie złożyłem podania o przyznanie prawa własności czasowej do placu przy ul. [...], gdyż uczynił to w sierpniu 1948 r. Urząd Likwidacyjny w W. Urząd Likwidacyjny działał za moją zgodą. Złożenie przeze mnie drugiego pisma w tej samej sprawie uznałem za niepotrzebne. Oświadczam, że w dalszym ciągu popieram wniosek Urzędu Likwidacyjnego". W dacie złożenia przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny wniosku o przyznanie poprzednim właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] procedura administracyjna uregulowana była przepisami rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia pełnomocnikiem mogła być wyłącznie osoba "własnowolna", o ile poszczególne przepisy prawne nie stanowią inaczej. Pojęcie własnowolności nie zostało nigdy ustawowo zdefiniowane. W komentarzu do rozporządzenia z 1936 r. E. Iserzon stwierdza: "Jesteśmy tego zdania, że wszystkie wątpliwości nastręczające się z powodu niefortunnego terminu "własnowolny" użytego w ust. 1 art. 12 postępowania administracyjnego należy rozstrzygnąć w następujący sposób: pełnomocnikiem może być ten, kto może samodzielnie prowadzić sprawę w postępowaniu administracyjnym, a ponieważ według postępowania administracyjnego (art. 10) kwestię posiadania uprawnienia do samodzielnego prowadzenia spraw w postępowaniu administracyjnym rozstrzyga prawo cywilne o tem, kto może być pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnem, decydują właściwe dla danej osoby przepisy prawa cywilnego i formalnego i materialnego co do zdolności do działań prawnych procesowych." Z kolei art. 85 kpc, w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 sierpnia 1948, stanowił, że: "Pełnomocnikami mogą być adwokaci, a spośród nieadwokatów tylko spółuczestnicy sporu oraz osoby, sprawujące zarząd majątku lub interesów stron, wreszcie ich rodzice, małżonek, rodzeństwo lub dzieci. " W mającej moc zasady prawnej, uchwale z dnia 23 września 1963 r., sygn. akt III CO 42/63, Sąd Najwyższy stwierdził, iż w świetle powyższego (w dacie podejmowania uchwały przepis oznaczony był jako art. 79 kpc) osoba prawna sprawująca zarząd majątku lub interesów strony może być jej pełnomocnikiem procesowym. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy podniósł, że gdyby ustawodawca chciał zacieśnić krąg pełnomocników procesowych tylko do osób fizycznych, uczyniłby to wyraźnie, tak jak w art. 489 § 1 kpc, który przewidywał wyłączność osób fizycznych do sprawowania funkcji sędziego polubownego. Do zakresu działania urzędów likwidacyjnych należało podejmowanie wszelkich czynności prawnych i gospodarczych "związanych z zabezpieczeniem i zachowaniem substancji majątków opuszczonych oraz zmierzających do użytkowania ich w granicach zwyczajowych potrzeb gospodarczych " (§ 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresie uprawnień urzędów likwidacyjnych). Urzędy likwidacyjne winny być uznane za osoby sprawujące zarząd majątkiem lub interesami stron w rozumieniu art. 85 kpc (w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 sierpnia 1948 r.). Urzędy likwidacyjne działające na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946. r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich mogły więc być pełnomocnikami byłych właścicieli nieruchomości warszawskich przejętych na podstawie dekretu na własność gminy W. Ponieważ do wniosku nie załączono pełnomocnictwa, to w myśl art. 16 ust. 4 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, organ do którego podanie wniesiono powinien zażądać od wnoszącego podanie przedstawienia pełnomocnictwa. Zarząd Miejski w W. nie podjął jednak stosownych czynności. Nie dołączenie pełnomocnictwa przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W., jak również bezczynność organu, do którego wpłynął wniosek nie oznacza, iż czynność Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego jest bezskuteczna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2000 r., sygn. akt IV SA 2448/97, stwierdził, że aczkolwiek do zakresu działania Urzędów Likwidacyjnych nie należało występowanie w imieniu byłych właścicieli z wnioskami o ustanowienie własności czasowej, to jednak nie można tego wykluczyć w pewnych konkretnych okolicznościach sprawy. W uzasadnieniu wyroku podano, że: " jeżeli bowiem Urząd Likwidacyjny, w stosownym terminie, w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą (lub w porozumieniu z nimi) złożył taki wniosek, to oczywiście wniosek taki byłby prawnie skuteczny. W takim bowiem przypadku obywatel, działając w zaufaniu do organów władzy, mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku. Poza tym właściwy organ administracji, do którego wpłynął wniosek od Urzędu Likwidacyjnego o ustanowienie na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego gruntu winien wyjaśnić, czy przedmiotowy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Tym bardziej, że praktyka ta nie była wówczas odosobniona. Jeżeli zatem ówczesny Urząd Likwidacyjny złożył wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na rzecz następców prawnych byłych właścicieli, a adresat tego wniosku, uznając Urząd za podmiot nieuprawniony do złożenia wniosku, na ten fakt prawnie nie zareagował, to okoliczność ta nie może pozostać niezauważoną i w ślad za tym nie poddaną ocenie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. " Niezależnie od powyższego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że "uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, stąd przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z tymi zasadami w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania - ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 kc). " (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1999 r., sygn. akt 1535/98). Aczkolwiek art. 103 § 1 kc dotyczy zawarcia umowy, to w związku z art. 104 kc ma on także zastosowanie do jednostronnych czynności prawnych. Oświadczenie S. R. z dnia 9 maja 2001 r. potwierdza czynność dokonaną przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W.- złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] jej poprzednim właścicielom. Istnieją zatem podstawy do merytorycznego rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, brak jest natomiast przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, a zatem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto organy rozpatrując sprawę naruszyły art. 7 i art. 77 kpa. Art. 7 stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na rozprawie przed sądem w dniu 5 października 2005 r. pełnomocnik skarżącego złożył załącznik do protokołu, w którym zgłosił zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175) przez wydanie decyzji, której skutkiem jest wadliwe wywłaszczenie – pozbawienie praw do nieruchomości wbrew obowiązującym przepisom prawa – art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Protokół, jako część Konwencji oraz źródło obowiązującego prawa, znajduje zastosowanie tylko do tych aktów i działań, które nastąpiły po jego wejściu w życie, to jest 10 października 1994 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 19 grudnia 2002 r., 31443/96, Konwencja znajduje zastosowanie również do zdarzeń, które stanowią dalszy ciąg wcześniej już zaistniałych sytuacji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2004 r. jest sprzeczna z postanowieniami Protokołu, wydanymi po wejściu w życie Konwencji, jako że powoduje ona wadliwe pozbawienie praw następcy prawnego byłych właścicieli do przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządów Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej podniesiono. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli działalności administracji publicznej, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Również w myśl art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z zaświadczenia Sądy w W. Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] października 1948 r. wynika, że tytuł własności nieruchomości przy ul. [...], zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego "Nieruchomość W. nr [...]" uregulowany jest wpisem jawnym na imię G. R. w ¼ części, I. R. w ¼ części i H. R. w ½ części. Wnioskujący w niniejszej sprawie S. R. wywodzi swoje prawa ze spadkobrania po G. i H. R. Stroną postępowania w niniejszej sprawie jest także I. R., bądź jej następcy prawni – jako współwłaściciele tej nieruchomości. Organy obu instancji nie dopełniły obowiązku zapewnienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania. Dodać należy, że między stronami istnieje rozbieżność poglądów co do tego, czy Okręgowy Urząd Likwidacyjny działał w imieniu S. R., natomiast bezsporne jest, że S. R. nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W. W tej sytuacji, gdyby I. R., bądź jej następcy prawni złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, to miałoby to skutek prawny również w stosunku do S. R.. A zatem brak ustalenia wszystkich stron postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji wywodząc, że ze względu na zmniejszenie kosztów i czasu prowadzenia postępowania administracyjnego można je prowadzić bez udziału wszystkich stron postępowania naruszyły przepisy art. 7, 8, 9, 10, 28, 77 § 1 kpa. Naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Natomiast stwierdzenie przez sąd naruszenia przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uchylenia decyzji. W związku z tym, że nie wszystkie strony mogły zgłaszać dowody w sprawie, ustosunkowanie się przez sąd do zarzutów skargi jest przedwczesne. Z tych względów sąd na podstawie art.. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.