IV SA/Wa 963/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska,, asesor WSA Wanda Zielińska - Baran, Protokolant Joanna Dziedzic, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2005 r. sprawy ze skargi "R." Sp. z o.o. i "P." S.A. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmniejszenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz "R." Sp. z o.o. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz "P." S.A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 §. 1 pkt 1 K.p.a., decyzję nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] listopada 2004 r. Decyzją tą Inspektor Wojewódzki zobowiązał P. Sp. z o.o. oraz P. Sp. z o.o. do zmniejszenia, co najmniej do dopuszczalnych poziomów, pól elektromagnetycznych w związku z ustaleniami kontroli dokonanymi w dniu [...] października 2004 r. oraz do przedłożenia wyników pomiarów potwierdzających wykonanie nałożonego obowiązku w określonym decyzją terminie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż przeprowadzone pomiary wykazały przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowych telefonii komórkowej eksploatowanej przez obie spółki. W decyzji wskazano, iż kontrola w trakcie, której stwierdzono przekroczenie była kontrolą interwencyjna, na wniosek zarządów wspólnot mieszkaniowych. Wobec złożonych w odwołaniu zarzutów, w których spółki sprawujące zarządy wspólnot mieszkaniowych domagały się unieruchomienia stacji, podniesiono, iż w toku postępowania przed organem odwoławczym zobowiązani operatorzy telefonii komórkowej przedłożyli wyniki pomiarów, do których wykonania byli obowiązani. Wobec terminowego wykonania pomiarów, które nie wykazują przeskoczeń dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zasadne było, zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W skardze, sprawujące zarząd wspólnot mieszkaniowych, spółki "P." S.A. oraz "R." Sp. z o.o. wniosły o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz unieruchomienie stacji bazowej telefonii komórkowej. Zarzucono, iż decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 107 K.p.a. a także rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). W szczególności wskazano, iż pomiary przedłożone przez Spółki eksploatujące stacje bazowe zostały wykonane nieprawidłowo. Decyzja organu odwoławczego nie zawiera także uzasadnienia prawnego i faktycznego, zwłaszcza odnośnie zasadności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzucono, iż zobowiązując operatorów telefonii komórkowej do obniżenia poziomów pól elektromagnetycznych do poziomu dopuszczalnego naruszono normę art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), z którego wynika potrzeba obniżania poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych. Spółki wniosły także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Głowiny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnośnie do zarzutu wadliwie wykonanych pomiarów przedłożonych przez Spółki eksploatujące stacje bazowe organ wyjaśnił, iż firmy wykonujące pomiary posiadają akredytacje Państwowego Centrum Akredytacji a w przedłożonej dokumentacji zawarto informacje o ważności świadectw sprawdzania sprzętu pomiarowego. Wyniki pomiarów są zbieżne i nie wzbudziły wątpliwości pracowników Wojewódzkiej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W świetle art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) , w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, organ Inspekcji nakazuje usuniecie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. O ile jednak naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ Inspekcji nakazuje m.in. unieruchomienie określonego urządzenia (art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W rozpoznawanej sprawie jedna ze skarżących Spółek ("P.") sprawując zarząd wspólnoty mieszkaniowej wystąpiła wnioskiem z dnia [...] września 2004 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wstrzymanie pracy stacji bazowych telefonii komórkowej przy ul. [...]. Ponieważ postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony (art. 61 § 1 K.p.a.), a organ administracji nie wezwał strony do uzupełnienia w określonym czasie braków podania (art. 64 § 2 K.p.a.), z tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek strony. Z uwagi na treść wniosku trzeba uznać, iż strona żądała wydania decyzji na zasadzie wskazanego wyżej art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Fakt prowadzenia postępowania na wniosek wspólnoty mieszkaniowej, w której zarząd sprawowała jedna ze skarżących Spółek potwierdza zawarte w decyzji organu odwoławczego stwierdzenie, iż kontrola WSSE w dniu [...] października 2004 r. była przeprowadzona na wniosek zarządu wspólnot mieszkaniowych. Jednocześnie, pomimo wyraźnego wniosku w zakresie wstrzymania działania stacji bazowych, organ I instancji wydał decyzję przywołując art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w której zobowiązał operatorów sieci m.in. do usunięcia określonych uchybień. Co prawda, organ administracji, o ile uznał, iż zachodzą przesłanki wydania decyzji w zakresie określonym w art. 27 ust. 1, był uprawniony do wydania odnośnej decyzji w tym zakresie działając z urzędu. Jednocześnie jednak decyzja organu I instancji nie rozstrzygała w zakresie wniosku stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania (w przedmiocie wstrzymania działalności stacji bazowych). Brak właściwego uzasadnienia decyzji organu I instancji, w szczególności wskazania, czy i w jakim zakresie stanowi ona rozstrzygnięcie kwestii wstrzymania działalności stacji, spowodował, iż wykonujące zarząd wspólnot Spółki złożyły odwołanie, domagając się wydania decyzji w przedmiocie wstrzymania działalności stacji bazowych. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, także nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, w jakim zakresie stanowi ono załatwienie sprawy wszczętej wnioskiem o wstrzymania działania stacji bazowej. Natomiast powołując się na wyniki pomiarów wykonanych przez operatorów eksploatujących stację bazową wskazał, iż decyzja organu I instancji była zasadna. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż wykonane pomiary nie mają znaczenia dla oceny trafności decyzji organu I instancji. Przesłanką jej wydania było bowiem stwierdzenie pomiarami WSSE określonych nieprawidłowości, nie zaś okoliczności związane z domniemanym ich późniejszym usunięciem. W tej sytuacji Sąd nie odnosił się do trafności zarzutów skargi, w której wywodzono wadliwość pomiarów przeprowadzonych przez operatorów sieci. W związku z wszczęciem postępowania administracyjnego na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organy administracji powinny ocenić, czy istnieje naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych (np. jak to pierwotnie ustalono w sprawie, czy występują istotnie przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych) a następnie ocenić, czy przekroczenie to spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W przypadku stwierdzenia występowania tych okoliczności, gdy zagrożenie nie może być w inny sposób skutecznie usunięte, organ Inspekcji wyda decyzje o wstrzymaniu eksploatacji urządzeń stacji bazowych telefonii komórkowej. O ile natomiast uzna, oceniając realne zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, iż nie zachodzą przesłanki wydania decyzji o wstrzymaniu działalności urządzeń nadawczych, jako środka administracyjnego najdalej idącego, organ odmówi wnioskodawcy – wspólnotom mieszkaniowym, których zarząd wykonują skarżące Spółki - uwzględnienia wniosku o wstrzymanie działalności stacji bazowych telefonii komórkowych. Odmowa wstrzymania działalności stacji nie stanowi, jak wskazano, przeszkody dla zastosowania z urzędu innych środków administracyjnych określonych w art. 27 ust. 1 albo ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w zależności od okoliczności, czy zostanie ustalone przekroczenie standardów higienicznych i sanitarnych oraz czy przekroczenie to powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W drugim przypadku organom inspekcji przysługują także uprawnienia wskazane w przywołanym wcześniej art. 27 ust. 2 in fine. Brak właściwego uzasadnienia decyzji, w szczególności generalnie brak wskazania, czy została ona wydana w związku z załatwieniem wniosku wspólnoty mieszkaniowej, oraz brak ewentualnego wskazania, dlaczego wniosek ten nie został uwzględniony, stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. Dodatkowo organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie wziął pod uwagę, iż przywołany w podstawie prawnej art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie może stanowić podstawy do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia wyników przeprowadzonych pomiarów. Natomiast nietrafny jest zarzut skargi odnośnie do naruszenia zaskarżoną decyzją normy art. 121 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepis ten bowiem nie może stanowić samodzielnej podstawy dla organów Inspekcji Sanitarnej do nakładania obowiązków na operatorów sieci komórkowej, gdy brak jest szczególnej normy materialnej upoważniającej je do orzekania w tym zakresie. Możliwości orzekania dla organów Inspekcji, w drodze decyzji administracyjnej, określa m.in. art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który umożliwia nałożenie obowiązków w celu usunięcia naruszeń wymagań higienicznych i sanitarnych lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, nie zaś w celu egzekwowania wymagań wynikających z art. 121 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uwzględniając zawarte w wyroku wskazówki, rozpatrzy, złożony w imieniu wspólnot mieszkaniowych, wniosek o wstrzymanie działalności stacji bazowych telefonii komórkowej, oceniając zebrany dotąd materiał dowodowy, czy może on stanowić podstawę do orzeczenia w przedmiocie wniosku, w szczególności ustosunkowując się do zarzutów dotyczących wadliwie przeprowadzonych, zdaniem Skarżących pomiarów własnych przedstawionych przez operatorów sieci.