III SA/Łd 259/05

Dnia 5 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Asesor Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2005 roku sprawy ze skargi A SA w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A S.A. – Rejon Energetyczny Ż. od decyzji Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] w miejscowości J. w celu kontynuacji decyzji Nr [...] z dnia [...] i ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej na okres od 1 stycznia 2005 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku w wysokości 108 złotych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 40 ust 1, 2 pkt 2, ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. - Rejon Dróg Wojewódzkich w Ł., jako zarządca drogi zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] w miejscowości J. w celu kontynuacji decyzji Nr [...] z dnia [...] – umieszczenia kabla energetycznego i ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej na okres od l stycznia 2005r. do 31 grudnia 2005r. w wysokości 108 zł. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył A S.A. – Rejon Energetyczny w Ż. ul. A 1/5, zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, przepisu art. 156 § l pkt 3 K.p.a. poprzez wydanie, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej inna decyzja ostateczną co powoduje nieważność zaskarżonej decyzji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołującego wykładnia celowościowa i językowa przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że zajęcie pasa drogowego jest czynnością ograniczoną w czasie i winna kończyć się z chwilą zakończenia prac, a ust. 5 art. 40 nie daje podstawy do nałożenia obowiązku do corocznego wnoszenia opłaty. Odwołujący podniósł ponadto, że w podobnej sprawie na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych dotyczących opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 10 grudnia 2002 roku orzekł o niezgodności przepisów z Konstytucją RP. Organ I instancji przesyłał odwołanie strony wraz z aktami sprawy i podtrzymał stanowisko wyrażone w przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując sprawę uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. Z załączonej do akt administracyjnych dokumentacji wynika, że Zakład w dniu 15 września 2004 roku wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] odcinek dla umieszczenia w nim urządzenia infrastruktury technicznej – dobudowa II toru linii energetycznej w miejscowości J. ul. B 58 na okres od dnia 24 września 2004 roku – bezterminowo. Organ I instancji uwzględnił wniosek i wydał decyzję Nr [...] w dniu [...] o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] w miejscowości J. celem umieszczenia w nim kabla energetycznego na okres od 24 września 2004 roku do dnia 31 grudnia 2004 roku i ustalił opłatę na okres od 24 września 2004 roku do dnia 31 grudnia 2004 roku tj. za 99 dni w wysokości 29,21 zł. Decyzją z dnia [...] organ I instancji zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] w miejscowości J. w celu kontynuacji decyzji Nr [...] z dnia [...] polegającej na umieszczeniu kabla energetycznego na okres od dnia l stycznia 2005 roku do 31 grudnia 2005roku i ustalił opłatę na okres od l stycznia 2005 roku do 31 grudnia 2005 roku w wysokości 108 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu sprawy stwierdziło, iż podstawę materialno – prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /tekst jednolity Dz.U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086/. Zgodnie z art. 2 ustawy - drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a ulice leżące w ciągu wymienionych dróg należą do tej samej kategorii, co te drogi. W myśl art. 19 ust. ustawy - organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W odniesieniu do dróg wojewódzkich zarządcą drogi jest zarząd województwa. Określenie pasa drogowego używane w ustawie oznacza, zgodnie z art. 4 pkt l wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, które jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej i związane jest z pobraniem opłaty /art. 40 ust. 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 3/. Opłatę za zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie l m2 pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 3 i 5 ustawy – zarządca drogi udzielając zezwolenia nalicza i pobiera opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Opłatę ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie l m2 pasa drogowego. Z przytoczonej definicji pasa drogowego wynika, że ustawodawca określił granice pasa drogowego nie tylko ograniczając do granic wyznaczonych geodezyjnie w dwóch wymiarach /wzdłuż i wszerz/ ale również w płaszczyźnie pionowego zasięgu w głąb ziemi i ponad powierzchnie gruntu. Dla określenia granic przestrzennych nieruchomości wydaje się zasadne przyjęcie funkcjonalnego kryterium społeczno – gospodarczego przeznaczenia gruntu. Granice przestrzenne nieruchomości sięgają tak wysoko i głęboko jak na to pozwala społeczno – gospodarcze przeznaczenie gruntu. Umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej przez odwołującego stanowi wykorzystanie pasa drogowego i wymaga uzyskania zezwolenia oraz wiąże się z pobraniem opłaty. Taka opłata ustalana jest przy zastosowaniu stawki rocznej. Organ I instancji w rozstrzygnięciu przyjął, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – umieszczenie kabla energetycznego w miejscowości J. stanowi zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] i związane jest z pobraniem opłaty według stawki rocznej. Uchwały Nr XXV/331/2004 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 25 maja 2004 roku w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich Województwa Łódzkiego (...) opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 190, poz. 1718, i zgodnie z Uchwałą stawka opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego wynosi 15 zł. Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko organu I instancji. W myśl powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi nie ma swobody w zakresie pobierana opłat za zajęcie pasa drogowego. Przepisy ustawy w tym zakresie mają charakter bezwzględnie obowiązujący i organ I instancji, jak też organ odwoławczy nie mają podstaw prawnych do ustalenia w drodze uznaniowej wysokości tych opłat lub odstąpienia od ustalenia opłaty. Natomiast ocena zgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP nie leży w zakresie kompetencji Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga nie jest zasadna . Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie sporna pomiędzy stronami pozostaje interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /tekst jednolity Dz.U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086/, a konkretnie czy przepis ten stanowi podstawę do wydawania przez organ co roku decyzji określającej opłatę za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w wypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok " roczna stawka opłaty " o jakiej mowa w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do wyliczenia opłat za rok bieżący i kolejne lata na jakie wydawane jest zezwolenie. Zdaniem strony skarżącej opłata o której mowa w art. 40 ust. 5 jest opłatą jednorazową , a określenie " roczna stawka opłaty " nie oznacza że chodzi tu o opłatę ponoszoną corocznie. Roczna stawka opłaty jest jedynie elementem sposobu ustalania opłaty. Sąd w tym składzie nie podziela stanowiska strony skarżącej z przyczyn następujących. Zgodnie z art. 40. ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /tekst jednolity Dz.U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086/ w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. ( ust. 2 ) Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.( ust. 3 ), Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego.( ust. 4 ) Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.( ust. 5 ) Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego( ust. 6 ) . Minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. ( ust. 7 ) Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.( ust. 8 ) Opłatę, o której mowa w ust. 3, nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ( ust 11 ) . Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna ( ust. 13) . Zdaniem Sądu w tym składzie art. 40 ust. 5 cyt. ustawy stanowi podstawę do wydania kolejnej decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustalenia opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Wynika to zarówno z treści art. 40 ust. 5 jak i analizy całego art. 40, a także faktu, iż na skutek wątpliwości powstałych na tle interpretacji tego przepisu - ( "Rzeczpospolita" z 4 sierpnia 2005 r Robert Suwaj " Stawka roczna nie oznacza opłat co rok" , "Rzeczpospolita" z 5 sierpnia 2005 r Mikołaj Bryl " Stawka roczna płacona co rok " ) - ustawodawca w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r . o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 179 poz.. 1486) doprecyzował treść art. 40 ust. 5 cyt. ustawy o drogach. Zmiana tej ustawy i wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy zarówno w art. 40 ust. 5 jak i w art. 40 ust. 13a świadczy o tym, iż ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003 r o zmianie ustawy o drogach publicznych ( DZ. U. nr 200 poz, 1953 ) miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku o którym mowa w ust. 2 pkt. 2 art. 40 tej ustawy i tak należy w związku z tym interpretować treść art. 40 ust. 5 tej ustawy obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 1 lipca 2005 r sygn. akt OSK 1574/04 ( nie publikowany ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wskazówką interpretacyjną może być przepis prawa, który wszedł w życie 9 miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro zatem nawet w braku przepisu należy kierować się treścią przepisu, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, to tym bardziej treścią takiego przepisu jako wskazówką interpretacyjną należy kierować się w przypadku doprecyzowania przez ustawodawcę przepisu dotychczas obowiązującego, którego treść budziła wątpliwości interpretacyjne. Z argumentami skarżącego nie można się zgodzić . Przede wszystkim analizując treść art. 40 cyt. ustawy należy dojść do wniosku, iż ustawodawca wprowadzając zmiany do ustawy o drogach publicznych ustawą z dnia 9 grudnia 2003 r w art. 40 wprowadził opłatę za zajęcie pasa drogowego ( ust. 3 ) , z tym , że w ust. 4, 5 i 6 odnosząc się do konkretnych rodzajów zezwoleń określonych w ust. 2, uzależnił wysokość tej opłaty od czasokresu zajęcia pasa drogowego. W ust. 4 i 6 uzależnił od liczby dni, a w ust. 5 od liczby lat, wiąże się to bowiem z koniecznością obliczenia opłaty jako iloczynu wskazanych w przepisie elementów. Ustawodawca nie wskazał natomiast w tym przepisie, aby w przypadku opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu o którym mowa w ust. 2 pkt. 2 opłata była jednorazowa. Z tego względu nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, iż " roczna stawka opłaty" jest jedynie elementem sposobu obliczania opłaty, który nie ma związku z czasem trwania zajęcia pasa drogowego. Również argument skarżącego dotyczący ust. 11 nie jest zasadny. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja organu I instancji nie ustalała wyłącznie opłaty w oderwaniu od zezwolenia, bowiem w decyzji tej udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Gdyby przyjąć pogląd skarżącego, iż roczna stawka opłaty jest elementem , który nie ma związku z czasem trwania zajęcia pasa drogowego , to oznaczałoby iż w ust. 8 ustawodawca upoważniałby jednostkę samorządu terytorialnego do corocznego ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Takiej delegacji ust. 8 art. 40 nie zawiera. Pozostałe zarzuty strony skarżącej nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Mając zatem na uwadze, iż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270 ) skargę oddalił.