II SA/Rz 863/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w częściach dotyczących odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a w pozostałym zakresie skargę oddala. II SA/Rz 863/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi H. C. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dn. [...].08.2004r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. H. C. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w dn.13.05.2004r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. We wniosku podała m.in., że ubiega się o powyższy zasiłek z tytułu wychowywania dziecka – córki, A. B., urodzonej dn. [...].1985r. Córka uczęszcza do 4 klasy Liceum Handlowego w S. Wnioskodawczyni podała, że ubiega się także o dodatki z tytułu: 1) samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, 2) samotnego wychowywania dziecka, 3) rozpoczęcia roku szkolnego oraz 4) podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Decyzją z dn. [...].05.2004r. Nr [...] działająca z upoważnienia wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS) przyznała H. C. zasiłek rodzinny na dziecko – A. B. w kwocie 43 zł miesięcznie na okres od 1.05.2004r. do 31.08.2004r. oraz dodatek z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w okresie od 1.05.2004r. do 30.06.2004r. w wysokości 40 zł miesięcznie. Jednocześnie odmówiono przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W podstawie prawnej powołano się m.in. na art.3 pkt 10 i 11, art.4 ust.2, art.5, art.6 ust.1, art.8, art.20 ust.3, art.24, art.47, art.48 ust.3 ustawy z dn.28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz.2255 ze zm., zwana dalej uśr), § 1 i § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dn.5.03.2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 45, poz.433) oraz art.104 i 107 ustawy z dn.14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni jest panną, od 1993r. ma zamieszkiwać z konkubentem, będącym ojcem dziecka. Córka uczęszcza do szkoły, ma 19 lat. Wnioskodawczyni miała zarejestrować się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dn.10.03.2004r. i została uznana za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powołując się na treść art.11 ust.1 uśr wykluczono, aby H. C. spełniała warunki do uzyskania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odnośnie dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego decyzja organu I instancji zawiera stwierdzenie, iż nie został on przyznany, "gdyż osoba ta nie kontynuuje nauki w miesiącu wrześniu (art.14 ust.1 ustawy)". Organ wskazał, że z chwilą dostarczenia we wrześniu aktualnego zaświadczenia ze szkoły dodatek taki zostanie przyznany. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. C. nie zgadzając się z odmową przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego. Odwołująca się naprowadza, że w świetle przepisów prawa winna być traktowana jako matka samotnie wychowująca dziecko, zaprzecza twierdzeniom Kierownika GOPS jakoby stanowiła konkubinat z ojcem jej córki, z którym jedynie ma zamieszkiwać w jednym domu. H. C. wskazuje, że składała oświadczenia, iż nie stanowi wspólnego gospodarstwa z ojcem córki S. B., ale zostały one przez organ I instancji zignorowane. Przekazując odwołanie organ I instancji wskazał w piśmie przesyłającym akta, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego dla celów przyznania pomocy społecznej pracownik socjalny ustalił, że wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z ojcem córki. H. C. po wydaniu decyzji złożyła oświadczenie o tym, że wraz z córką tworzy oddzielne gospodarstwo domowe, podobne oświadczenie złożył S.B., dodatkowo wskazując iż dobrowolnie przekazuje na ręce wnioskodawczyni kwotę 100 zł miesięcznie i godzi się na nieodpłatne zamieszkiwanie wnioskodawczyni wraz z córką razem z nim. Zdaniem organu I instancji S.B. przyczynia się do utrzymania córki wnioskodawczyni. Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.12 w zw. z art.3 pkt 17 uśr. Organ odwoławczy przytoczył ustawowe pojęcie samotnego wychowywania dziecka użyte w uśr. Kolegium przyznało, ze sam fakt wspólnego zamieszkiwania ojca dziecka z jego matką nie wystarcza do uznania, że uczestniczy on we wspólnym wychowywaniu dziecka. Odwołując się do słownikowego pojęcia "wychowywania" uznano, że jest to zapewnienie osobie niedorosłej osiągnięcie rozwoju fizycznego i psychicznego, zapewnienie opieki istocie niedorosłej i doprowadzenie ją do samodzielności". Stwierdzono dalej, iż z przedłożonych akt organu I instancji z lat 2002-2004 odnośnie przyznanej pomocy społecznej wynikać ma, że H. C., jej córka A. B. i S. B. stanowili wspólne gospodarstwo domowe. Organ odwoławczy wskazuje, że we wniosku z dn.6.05.2004r. sama wnioskodawczyni miała użyć terminu "trzyosobowa rodzina" oraz wymieniać S. B. jako jej konkubenta. Organ odwoławczy wskazał ponadto także na wywiad środowiskowy z dn.18.05.2004r., czyli w dacie późniejszej niż wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, z którego ma wynikać, że wnioskodawczyni w istocie tworzy wraz z córką i konkubinem wspólne gospodarstwo domowe. Kolegium wskazało nadto, że S. B. otrzymał decyzją Wójta Gminy [...] z dn.[...].05.2004r. dodatek mieszkaniowy, w której to decyzji uwzględniano trzyosobową rodzinę. Te okoliczności zdaniem składu orzekającego SKO prowadzić mają do konkluzji, iż nie jest dopuszczalnym, aby w tym samym czasie, na użytek różnych postępowań uznawać, że H. C. raz tworzy gospodarstwo domowe ze S. B., a raz nie. W tej sytuacji oświadczenie o rozdzielnie prowadzonych gospodarstwach uznano za niewiarygodne. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. C. Skarżąca uznaje, że bezprawnie została pozbawiona dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a Kierowniczka GOPS miała manipulować skarżącą w ten sposób, że po złożeniu wniosku o dodatek przyznała jej zasiłek celowy, w którym miała uwzględnić trzyosobową rodzinę. Nie wzięto pod uwagę oświadczeń skarżącej, składanych zarówno w trakcie postępowania, jak i po wydaniu decyzji odnośnie prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego ze S. B. S. B. ma 67 lat, jest osobą chorą, systematycznie leczy się, posiada emeryturę, jest żonaty, utrzymuje kontakty ze swoimi dziećmi, często przebywa w szpitalu. Skarżąca będąc w trudnej sytuacji osobistej skorzystała z propozycji zamieszkania u S. B. Zdaniem skarżącej to spowodowało, że Kierowniczka GOPS traktowała ją, jako osobę pozostająca w konkubinacie, pomimo protestów skarżącej. Skarżąca uważa postępowanie organu I instancji za dyskryminujące. Dodatkowo wskazując na daty wydania i doręczenia decyzji w sprawie uznaje, że organ I instancji celowo zwlekał z wydanie decyzji odnośnie zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, aby w ten sposób "dopasować" rozstrzygnięcie i tłumaczyć odmowę przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka. H. C. wywodzi, że w dn.25.07.2004r. złożyła kolejne oświadczenie o nie pozostawaniu we wspólnym gospodarstwie domowym ze S. B. i "wówczas zostało uznane". Dołączyła także kopie decyzji z zakresu pomocy społecznej. Odpowiedź na skargę, sygnowana przez Zespół Orzekający SKO, zawiera wniosek o jej oddalenie, zaś uzasadnienie tego stanowiska stanowi w istocie powtórzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu. Podlega ona rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonego postanowienia jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Zdaniem sądu skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu. Nie ulega wątpliwości, że głównym powodem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji przez SKO w zakresie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka były ustalenia poczynione w odrębnych postępowaniach. Organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na wniosek skarżącej z dn.6.05.2004r., dane z wywiadu środowiskowego z dn.18.05.2004r. oraz decyzją przyznającą dodatek mieszkaniowy wydaną dla S. B., gdzie miano uwzględniać trzyosobowe gospodarstwo domowe, składające się ze skarżącej, jej córki oraz S. B. Rzecz jednak w tym, że akta administracyjne przedmiotowej sprawy nie zawierają dokumentów, na które powołuje się organ odwoławczy, ani ich uwierzytelnionych kopii. Trzeba w tym względzie przypomnieć, że postępowaniem administracyjnym rządzi zasada pisemności (art.14 § 1 k.p.a.), stanowiąca że sprawy załatwiane są w formie pisemnej. Zasada ta w ocenie sądu musi być rozumiana w ten sposób, by wszystkie istotne okoliczności dla sprawy zostały utrwalone w jej aktach. Wymaga tego pewność obrotu, a także możliwość prowadzenia kontroli tak instancyjnej, czy w trybie nadzoru, a także sądowej (szerzej na ten temat por. G.Łaszczyca, w G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H.Beck, Warszawa 2003, s.135). Brak jest więc w istocie utrwalenia w aktach sprawy tych okoliczności, które miały zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art.10 § 1 w zw. z art.77 § 4 k.p.a., skoro uznał pewne fakty za znane mu z urzędu i nie wymagające dowodu, a faktów tych nie zakomunikował stronie. W myśl art.10 § 1 k.p.a. stronie należy m.in. umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. Kolegium wzięło pod uwagę fakty znane mu urzędowo, które dla potrzeb dowodowych nie zostały utrwalone w aktach sprawy, faktów tych nie zakomunikowało skarżącej, która konsekwentnie utrzymywała w postępowaniu administracyjnym i czyni to także w postępowaniu sądowym, że prowadzi odrębne gospodarstwo od S. B. Oświadczenie takiej treści złożył także S. B. Nakazywało to, zwłaszcza w tym przypadku, aby organ odwoławczy umożliwił wypowiedzenie się skarżącej odnośnie faktów, które organ uznał za udowodnione w aspekcie tworzenia trzyosobowego gospodarstwa domowego. Przekonanie o przedwczesnej ocenie przydatności przywoływanych przez SKO w dokumentów wynika także z decyzji samego organu odwoławczego z dn. [...].02.2005r. [...], zalegającej w aktach administracyjnych w sprawie ze skargi H. C., która zawisła przed WSA w Rzeszowie do sygn. II SA/Rz 384/05, z której to decyzji sąd postanowił przeprowadzić dowód. W powyższej decyzji kolegium rozpoznawało odwołanie H. C. od decyzji Kierownika GOPS w przedmiocie zasiłku okresowego. Kolegium uchylając decyzję organu I instancji w uzasadnieniu odniosło się do prawidłowości ustaleń organu pomocy społecznej m.in. odnośnie kwestii pozostawania skarżącej we wspólnym gospodarstwie domowym ze S. B. W uzasadnieniu decyzji [...] stwierdzono, że z "przeprowadzonego... wywiadu rodzinnego nie wynika, czy P.C. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z P.B., a dokonane korektorem poprawki w ustaleniu wysokości dochodu rodziny i wysokości dochodu na osobę w rodzinie nie wskazują na wiarygodność i moc dowodową tego dokumentu". Jeśli zatem w jednej decyzji organ nie uznaje ustaleń z wywiadu środowiskowego za dokument wiarygodny, to trudno uznać by nie wskazując na odmienne motywy, mógł w drugiej decyzji wydanej niemalże w tym samym czasie, a objętej skargą w przedmiotowej sprawie, dojść w sposób niewadliwy do zupełnie odmiennej konkluzji. Występuje w tej sytuacji istotna niejednolitość orzekania przez SKO w odniesieniu do tej samej strony i w oparciu o te same dowody. Z tej przyczyny uznać trzeba, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.107 § 3 k.p.a. odnośnie prawidłowości uzasadnienia decyzji pod względem faktycznym, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Okoliczności powyższe, aczkolwiek mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie mają większego znaczenia z zupełnie innego powodu, który sąd uwzględnia z urzędu, nie będąc związany zarzutami skargi. W podstawie prawnej organu odwoławczego powołano się na art.12 w zw. z art.3 pkt 17 uśr, zaś organ I instancji w podstawie prawnej swej decyzji przywołał dyspozycję art.8 uśr. W związku z powyższym należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dn.18.05.2005r. sygn. K.16/04 orzekł w ten sposób, że stwierdził m.in., iż art. 3 pkt 17, art. 8 pkt 3 i 4, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). Jednocześnie Trybunał wskazał, że powyższe przepisy tracą moc z dniem 31.12.2005r.. Stosownie do art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją m.in. gdy "stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Jedną z przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art.145a § 1 k.p.a.). Skoro decyzje wydane przez organy obu instancji za swą podstawę odnośnie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego przyjęły te przepisy uśr, które Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją i umową międzynarodową, to zdaniem sądu zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, a kwestię tę, niezależnie od wpływu na wynik spraw, sąd musi uwzględnić z urzędu. Zdaniem sądu w tym składzie, deklaratoryjny charakter orzekania przez sąd administracyjny, co do zasady wyłączne kryterium legalności w ocenie zaskarżonych do tego sądu aktów, nie stoi na przeszkodzie uchyleniu decyzji obu instancji, mimo prospektywnego skutku orzeczenia odroczonego (szerzej na ten temat por. wyrok TK z dn.27.04.2004r. P.1.05), które sąd przywołał powyżej. Z tego względu sąd uchylił decyzje obu instancji w części odmawiającej przyznania H. C. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zaskarżone decyzje w pozostałej części prawa nie naruszają, zresztą w tej kwestii skarżąca zarzutów nie formułuje. Decyzje te w części są dla niej pozytywne, skoro przyznano jej zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku z tytułu podjęcia nauki przez córkę w szkole ponadgimnazjalnej poza miejscem zamieszkania. Trafnie także odmówiono dodatku z tytułu rozpoczęcia nowego roku szkolnego. Z treści art.14 uśr wynika, że jest to zasiłek jednorazowy, wypłacany we wrześniu, a to wskazuje, że o taki zasiłek należy ubiegać się z chwilą rozpoczęcia roku szkolnego. Sąd zwraca uwagę, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę przyznania H. C. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka winien uwzględnić treść uśr zmienionej ustawą z dn.22.04.2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz.732). Organ winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające, które winno dać przekonywującą odpowiedź odnośnie kwestii wychowywania córki skarżącej przez S. B. Z tych przyczyn, działając na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa uchylono decyzje obu instancji w oznaczonej części, a w pozostałej części, na zasadzie art.151 Ppsa skargę oddalono.