IV SA/Wa 705/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Danuta Gorzelak – Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. KOC [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie stacji bazowej P. "[...]" nr [...] na budynku [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO podzieliło pogląd wyrażony przez organ I instancji, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie stanowi inwestycji celu publicznego, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.). Odmiennego wniosku nie można wywodzić z faktu, iż ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz.1800) posługuje się pojęciem "publiczny" w odniesieniu do operatora wykonującego działalność telekomunikacyjną na podstawie zezwolenia i w odniesieniu do sieci telekomunikacyjnej spełniającej określone wymagania ale jest ono używane w innym znaczeniu niż "cel publiczny", zdefiniowany w art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz.2603), do którego to przepisu odsyła ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby ustawodawca uznał budowę stacji bazowej telefonii komórkowej za cel publiczny, niewątpliwie zamieściłby ją w wykazie znajdującym się w art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym znalazły się m.in. inwestycje o charakterze pokrewnym do stacji bazowych telefonii komórkowej – np. urządzenia do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Stacje bazowe telefonii komórkowej spełniają jedną z dwóch przesłanek celu publicznego, gdyż mają na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie spełniają jednak przesłanki konieczności zajmowania określonego obszaru terenu, ponieważ przesyłanie sygnałów następuje w powietrzu, bez potrzeby ograniczania lub odejmowania prawa do terenu podmiotów, przez które inwestycje przechodzą. Inną przyczyną niemożności uznania stacji bazowych telefonii komórkowej za inwestycje celu publicznego jest fakt, iż realizatorem inwestycji nie są podmioty publiczne (Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Skargę na powyższą decyzję wniosła P. sp. z o.o. w W., żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego stanowisko takie podziela Minister Infrastruktury (w skardze powołuje się pismo tego organu z dnia 24 grudnia 2003 r.), Wojewoda [...] (decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...]) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 9 lutego 2000 r., sygn. akt I S.A. 363/99, publ. LEX nr 55777). Jednocześnie w wydanej w podobnej sprawie decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej może być zaliczona do inwestycji celu publicznego w związku z faktem, iż art.6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako jedną z inwestycji realizujących cel publiczny wymienia budowę i utrzymanie obiektów urządzeń "łączności publicznej". Zadania publiczne w tym zakresie mogą być przy tym wykonywane także przez podmioty niepubliczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art.2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), nie uznając budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego. Powyższe stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu obie decyzje należało uchylić. Zgodnie z art.50 ust.1 zdanie pierwsze wskazanej wyżej ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycję celu publicznego definiuje art.2 ust.5 ustawy, zgodnie z którym przez inwestycję tę należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie orzekania przez organ odwoławczy publikowana w Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z późn. zm.). Art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy przewidywał szeroki katalog celów publicznych. Za cel ten uznał ustawodawca m.in. (pkt 1) "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji". W ocenie Sądu budowę stacji bazowej telefonii komórkowej należy uznać za budowę obiektu służącego łączności publicznej. W związku z koniecznością dokonania wykładni pojęcia "łączność publiczna" należy podkreślić, iż termin ten nie został w bezpośredni sposób zdefiniowany w systemie prawa. Niespornym jest, iż pojęcie "łączność" odnosi się w szczególności do spraw związanych ze świadczeniem szeroko rozumianych usług telekomunikacyjnych (art.16 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz.1548 z późn. zm., definiując "dział łączność" obejmuje tym terminem, obok spraw telekomunikacji, także sprawy poczty). Nie ulega wątpliwości, iż świadczenie usług w zakresie telefonii komórkowej spełniało kryteria "telekomunikacji", wskazane w art.2 pkt 29 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2000 r. Nr 73, poz.852 z późn. zm.), obowiązującej w dacie orzekania przez organ odwoławczy (22 lipca 2004 r.). W ustawie tej konsekwentnie podkreślano, iż świadczenie usług telekomunikacyjnych ma w istotnym zakresie charakter publiczny. W myśl tej ustawy sieć telefonii komórkowej spełniała zatem kryteria "publicznej sieci telefonicznej" (art.2 pkt 20), eksploatowanej przez "operatora publicznego" (art.3 ust.1 pkt 1 w związku z art.2 pkt 17 ustawy). Publiczny charakter wskazanej wyżej działalności telekomunikacyjnej należy wiązać z powszechnością świadczonych usług, tj. masowym, nieograniczonym kręgiem usługobiorców. W ocenie Sądu wskazane wyżej przesłanki stanowią wystarczającą podstawę do uznania, iż w dacie orzekania przez organ II instancji budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spełniała warunki do uznania jej za budowę obiektu służącego łączności publicznej. Błędnie przyjęło SKO, iż za inwestycje celu publicznego uznać można wyłącznie te inwestycje, które realizują podmioty publiczne (przez które SKO rozumie Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego). Powyższe rozumowanie nie znajduje żadnych podstaw w treści art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym nie ustalono żadnych kryteriów podmiotowych lecz wyłącznie przedmiotowe (charakter inwestycji). W ocenie Sądu z punktu widzenia wskazanego wyżej przepisu to, czy realizator inwestycji jest czy też nie jest podmiotem publicznym jest całkowicie pozbawione znaczenia. Sąd podziela tym samym stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 363/99 publ. LEX 55777. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit.a oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).