II SA/Rz 374/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr[...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 374/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. P. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].03.2004r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].01.2004r. Nr [...] w przedmiocie nakazania Przedsiębiorstwu "A." sp. z o.o. w R. ul. T. doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego użytkowanego jako drukarnia w R. na dz. nr 483/9 w obr. [...] przy ul. T. Sprawę tę wszczął organ I instancji zawiadomieniem z dn.24.07.2002r.. Postanowieniem z dn. [...].09.2002r. Nr [...] organ I instancji nakazał Przedsiębiorstwu "A." sp. z o.o. w R. opracować i przedłożyć do dn.l2.09.2003r. ekspertyzę techniczną, która winna wykazać czy obiekt budowlany użytkowany jako drukarnia spełnia obowiązujące przepisy techniczno-budowlane pod względem bezpieczeństwa konstrukcji oraz pod względem zachowania warunków zabezpieczenia przed pożarem i wybuchem i czy nie zagraża on życiu ludzi. Organ wskazując na zapadłe w sprawie orzeczenie NSA OZ w Rzeszowie wywiódł, że przedmiotowy obiekt jest samowolą budowlaną, powstałą w okresie między 1960 a 1987r.. Termin przedłożenia tego opracowania ustalono maksymalnie do dn.l2.09.2003r.. Pismem z dn.l4.10.2003r. "A." sp. z o.o. Przedsiębiorstwo w R. przedstawiło organowi I instancji ekspertyzę odnośnie stanu technicznego budynku drukarni, sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego A. T. W zaleceniach powyższej ekspertyzy wskazano na konieczność wymiany uszkodzonej rury spustowej oraz doświetlenie za pomocą okien połaciowych. Organ pismem z dn.25.11.2003r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z przedmiotowa ekspertyzą. Decyzją z dn. [...].01.2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Przedsiębiorstwu "A." sp. z o.o. w R. w terminie do 31.12.2004r. doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami obiekt budowlany nr 7 użytkowany jako drukarnia, usytuowany na dz. nr ewid. 483/9 w obr. [...] w R. przy ul. T. poprzez wykonanie zaleceń zawartych w pkt 6 ekspertyzy technicznej, opisanej jako załącznik do decyzji oraz przedłożyć oświadczenie osoby, która nadzorowała wykonanie tych robót potwierdzające prawidłowość ich wykonania. W podstawie prawnej powołano się na art.104 ustawy z dn.ł4.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071, zwany dalej k.p.a.), art.103 ust.2 ustawy z dn.7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016, zwane dalej prawem budowlanym z 1994r.) oraz art.40 ustawy z dn.24.10.1974r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm., zwana dalej prawem budowlanym z 1974r.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powyższy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę w okresie między 1967r. a 1987r., a jest on zlokalizowany na działce stanowiącej współwłasność osób fizycznych. Czas realizacji obiektu nakazywał zastosować doń przepisy prawa budowlanego z 1974r. odnoszące się do samowoli budowlanej. Przywołując treść art.37 prawa budowlanego z 1974r. wywodzono, że teren, na którym zlokalizowano obiekt zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dn.[...].06.1992r. Dz.Urz.Woj.[...] Nr [...], poz. [...] z dn.[...].10.1992r.) określony jest jako strefa składowo-przemysłowa, a przez to zabudowa ta ma być zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zdaniem organu konstatacja ta nakazywała ustalenie, czy obiekt spełnia wymogi techniczno-budowlane oraz bezpieczeństwa pożarowego. Opierając się na normie art.56 prawa budowlanego z 1974r. organ nadzoru budowlanego uprawniony był nałożyć obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej m.in. na zarządcę budynku. Przedstawiona przez "A." sp. z o.o. ekspertyza dowodzić ma, iż obiekt spełnia warunki techniczne odnośnie zabezpieczenia przez niebezpieczeństwem pożaru i wybuchu, natomiast koniecznym jest wykonanie robót budowlanych wskazanych w pkt 6 ekspertyzy, jako niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. To uprawniało do wydania decyzji nakazującej wykonanie takich robót. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. P., współwłaściciel dz. nr ewid. 483/9, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany objęty decyzją organu I instancji. Odwołujący się nie wyraził zgody na wydanie decyzji, która sankcjonować miałaby popełnioną samowolę budowlaną na działce, stanowiącej jego własność. A. P. przytoczył szereg przepisów Konstytucji RP z 1997r. odnoszących się do ochrony własności. Wskazując na art.48 prawa budowlanego z 1994r. A. P. neguje możliwość zalegalizowania samowoli na terenie, na którym zarządca obiektu budowlanego nie posiada doń tytułu prawnego. Odwołujący się kwestionuje także bierność organu I instancji względem innych robót budowlanych dokonanych samowolnie po 1995r. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dn. [...].01.2004r..W podstawie prawnej decyzji przywołano dyspozycję art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., uznając wydaną decyzję za prawidłową i nie naruszającą przepisów prawa. Podzielono pogląd I instancji, iż w sytuacji gdy ustalono, iż obiekt wybudowano w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974r. istnieje możliwość zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Przywołując normę art.40 prawa budowlanego z 191 At. wskazano, że nakaz dokonania przeróbek wydany w oparciu o cyt. przepis może być skierowany zarówno do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Rozstrzygając o kwestii dopuszczalności pozostawienia tej samowoli organ odwoławczy negował, aby można było w tym trybie rozstrzygać kwestie własnościowe nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł A. P. Skarżący zarzucił obrazę art.7, 8 § 1 i § 2, a także art.21 i 64 Konstytucji RP. A. P. uznaje, iż wydanymi decyzjami naruszono jego własność, uniemożliwiając swobodne nią dysponowanie. Skarżący naprowadził, że sprawa ta była już dwukrotnie rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, wnosząc o szybkie jej rozpatrzenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażany pogląd, iż wydając decyzję w trybie art.40 prawa budowlanego z 1974r. organ nie rozstrzyga o kwestiach własnościowych działki, a sprawy z tym związane mogą być rozpatrywane w trybie postępowania przed sądem powszechnym. Radca prawny J. W., działająca imieniem Spółdzielni "B." w R., wniosła o wezwanie do udziału w sprawie spółki jawnej "C." M. K., Z. K., motywując to tym, że aktem notarialnym z dn.l9.11.2003r. spółdzielnia sprzedała tej firmie nieruchomość położoną w R. przy ul. T. w R. wraz z prawem roszczenia z tytułu nakładów poczynionych na budowę budynku usytuowanego w części na dz. nr 483/3. Prezes Zarządu Spółdzielni "B." w R wniósł o wezwanie do udziału w sprawie spółki jawnej Zakład Produkcyjno-Handlowy "D." D. B. i G. B. w R., której aktem notarialnym z dn.2.12.2004r. sprzedano nieruchomości, składające się z działek 479/8, 482/4 wraz z prawem roszczenia z tytułu nakładów poczynionych na budowę budynku produkcyjno-biurowego usytuowanego na działkach nr 479/6 i 479/3. Postanowieniem wydanym w trakcie posiedzenia sądu w dn.5.07.2005r. dopuszczono do udziału w postępowaniu spółkę jawną "C.", ponadto zobowiązano pełnomocnika WINB do wyjaśnienia kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego na terenie obejmującym działkę nr 483/9 w dacie orzekania przez organ I instancji oraz uzupełnić akta sprawy o stosowny wyrys i wypis z ewidencji gruntów. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, o ile mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza nieważność decyzji, o ile zachodzą przyczyny przewidziane w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zdaniem sądu skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów, które sąd uwzględnia z urzędu. Podstawowym powodem skutkującym nakaz uchylenia decyzji obu instancji jest przekonanie sądu, że w sprawie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa) określona w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącym o nakazie wznowienia postępowania administracyjnego, gdy strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy obu instancji za strony przedmiotowego postępowania traktowały właścicieli działki 483/9, zarządcę budynku zlokalizowanego na tej działce, a także właścicieli i zarządców nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką nr 483/9. Z tych względów za stronę postępowania traktowano m.in. Spółdzielnię "B." w R., skoro organy obu instancji temu podmiotowi dostarczały decyzje i umożliwiły branie udziału w postępowaniu. Bezspornym jest, że aktem notarialnym z dn. 19.11.2003r. Nr Rep. A [...] Spółdzielnia "B." w R. sprzedała spółce jawnej "C." m.in. działkę nr 483/19 wraz z prawem roszczenia w całości nakładów poczynionych na budowę budynku usytuowanego na dz. nr 483/3. Działka nr 483/19 bezpośrednio sąsiaduje z dz. nr 483/9, na której zlokalizowany jest budynek, będący przedmiotem sprawy, działka bezpośrednio sąsiadującą, jest także działka nr 483/3. Przekonanie o przymiocie strony u spółki jawnej "C." sąd wspiera ustaleniami ekspertyzy technicznej inż A. T., z której wynika, że przedmiot postępowania stanowi "część większego budynku". Prowadzenie zatem postępowania w sprawie likwidacji samowoli budowlanej i ewentualnej jej likwidacji lub likwidacji jej skutków w takich warunkach, niewątpliwie uzasadnia przymiot strony, w myśl art.28 k.p.a. u właściciela innej części budynku, bezpośrednio i konstrukcyjnie sąsiadującej z budynkiem objętym postępowaniem. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji spółka jawna "C." powinna być stroną w sprawie i należało jej zapewnić prawo do udziału w postępowaniu. O okoliczności tej organy, jak można sądzić, nie wiedziały, co jednak nie zwalnia sądu od stwierdzenia zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji do uchylenia decyzji obu instancji. Prawidłowo w sprawie organy ustaliły, że przedmiotowy budynek na dz. nr ewid. 483/9 został wybudowany przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994r., okoliczności te nie są dla stron sporne, jak również że budynek zlokalizowany na tej działce stanowi samowolę budowlaną. Tramie zatem uznano, że dla likwidacji samowoli budowlanej będą miały zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974r., albowiem stosowania takiego reżimu nakazuje przepis art.103 ust.2 prawa budowlanego z 1994r" Przepis powyższy stanowi, że przepisu art.48 prawa budowlanego z 1994r. regulujący zasady likwidacji samowoli budowlanej nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" w rozumieniu cyt. przepisu należeć będą przepisy prawa budowlanego z 1974r. Art.37 ust.1 prawa budowlanego z 1974r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla łudzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Są to więc wyłączne podstawy do ewentualnego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego przez 1.01.1995r. (data wejścia w życie prawa budowlanego z 1994r.). Z kopii pisma Architekta Miejskiego w R. z dn.ll.07.1995r. (k.83 akt sądowych) wynika, że w dacie orzekania przez organ I instancji obszar, na którym zlokalizowana jest działka nr 483/9 i przedmiotowy budynek, nie były objęte ustaleniami żadnego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego (MPOZP) Miasta [...], uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] z dn.[...].06.1992r. utracił ważność z dniem 1.01.2004r.. W tej sytuacji pierwsza z przesłanek z art.37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. nie wchodziła w grę, skoro w dacie orzekania przez organ I instancji nie można było mówić o sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym i tak określonym przeznaczeniem terenu, skoro takich przepisów nie było. Ustalenia organu I instancji, jakoby zabudowa ta była zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, czynione w przekonaniu, że dla tego obszaru obowiązują ustalenia MPOZP Miasta [...] były więc wadliwe. Nie ma to jednak większego znaczenie, albowiem skoro brak było ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w dacie orzekania przez organ I instancji, to tym samym nie możną było wywodzić o istnieniu podstawy do rozbiórki w oparciu o dyspozycję art.37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r.. Z powyższych przyczyn zasadnie organ I instancji skupił swą uwagę na drugiej z przesłanek odnośnie likwidacji samowoli budowlanej, a przewidzianej dyspozycją art.37 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974r.. Organ ten doszedł do wniosku, że nie ma ona zastosowania albowiem z okazanej przez zarządcę budynku ekspertyzy wynika, że stan techniczny budynku jest dobry, wybudowany został on zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zagraża życiu ludzi. Z tej przyczyny organ zdecydował się na wydanie nakazu wykonania określonych robót, w trybie art.40 prawa budowlanego z 1974r.. Przepis ten stanowi, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art.37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem sądu brak jest jednak w uzasadnieniu decyzji tak I, jak i II instancji wykluczenia wszystkich elementów o jakich mowa w art.37 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974r., które usprawiedliwiałyby sięgnięcie do dyspozycji art.40 tej ustawy. W art.37 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974r. sformułowano alternatywne podstawy do nałożenia nakazu rozbiórki. Organy pominęły tę część przepisu, który stanowi o "niedopuszczalnym pogorszeniu warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Skoro zdecydowano się na wydanie decyzji w trybie art.40 prawa budowlanego z 1974r. należało także i tę kwestię przekonywująco uzasadnić. Zarzuty skarżącego koncentrujące się wokół naruszenia przepisów Konstytucji RP z 1997r. przez organy nadzoru budowlanego nie są tranie. Zarzuty te nie zostały zresztą zbyt precyzyjnie wyniszczone. Skarżący w treści skargi wskazał na naruszenie, jego zdaniem, art.7, art.8 § 1 i, 2 oraz art.21 i art.64 Konstytucji RP. Pierwszy z tych przepisów formułuje zasadę legalizmu i praworządności działania organów władzy publicznej, drugi statuuje charakter samej Konstytucji RP jako najwyższego prawa RP oraz formułuje regułę bezpośredniego stosowania jej przepisów, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Art.21 Konstytucji odnosi się do ochrony własności i prawa dziedziczenia, wskazując ponadto reguły dopuszczalności wywłaszczenia. Art.64 Konstytucji RP to zasada równej ochrony własności oraz dopuszczalności jej ograniczenia wyłącznie w drodze ustawy i w takim zakresie, która nie narusza jej istoty. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych przepisów konstytucyjnych, organy nadzoru budowlanego miały podstawę prawną do działania w sprawie dotyczącej skutków samowoli budowlanej popełnionej przed 1.01.1995r. poprzez zastosowanie odpowiednich reguł prawa budowlanego z 1974r.. Sąd związany przy tym jest wcześniejszym orzeczeniem wydanym przez NSA OZ w Rzeszowie (wyrok SA/Rz 1746/01 z dn.l2.03.2002r.), który oddalił skargi "B." w R. oraz "A." sp. z o.o. w R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w tej kwestii i nakazał prowadzenie stosownego postępowania celem wydania decyzji merytorycznej. Sam skarżący na ten wyrok się powołuje, a wiąże on nie tylko sąd ale i strony. Uchylenie decyzji obu instancji uzasadniało, po myśli art.200 Ppsa zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego, na które składał się uiszczony wpis w części, od której A. P. nie został zwolniony. Wyrok został ponadto opatrzony klauzulą z art.152 Ppsa dotyczącą ochrony tymczasowej do dnia jego uprawomocnienia się, dodatkowo uzasadnioną wywodami pełnomocnika organu podczas rozprawy, z których wynika, ze przedmiotowy budynek zmienić miał przeznaczenie, co czyni z kolei wątpliwym nakaz wykonania orzeczonych robót budowlanych. Z powyższych przyczyn, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa orzec należało, jak na wstępie.