II SA/Op 408/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska – (spr.) Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Decyzją a z dnia [...], nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N. przyznał T. R. w okresie od 1 kwietnia do 30 kwietnia 2004 r. usługi opiekuńcze w ilości 42 godzin miesięcznie (po dwie godziny dziennie, oprócz sobót i dni wolnych od pracy), jako świadczenie bezpłatne. Usługi opiekuńcze w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych dotyczyły w szczególności utrzymania czystości w pomieszczeniu, przygotowywania posiłków z uwzględnieniem diety, dokonywania zakupów, prania, przynoszenia węgla, załatwiania spraw urzędowych, pomocy w dojściu do placówek służy zdrowia i innych. Przyznano również usługi w zakresie opieki higieniczno – sanitarnej (mycie, kąpiel, zmiana bielizny osobistej i pościelowej, układanie chorego w łóżku, pomoc przy załatwieniu spraw fizjologicznych, zapobieganie powstawaniu odparzeń i odleżyn), pielęgnacji zleconej przez lekarza oraz pomocy w podtrzymywaniu psychofizycznej kondycji osoby, w tym organizacja spacerów i czytania, stymulacja z korzystania z Dziennego Domu Pomocy Społecznej i Klubu Seniora, organizacja kontaktów sąsiedzkich i podtrzymywanie indywidualnych zainteresowań. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, iż niniejsza sprawa była dwukrotnie rozpoznawana. Zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. przeprowadzono dodatkowe postępowanie dowodowe, które wykazało, że opiekunka - w ramach przydzielonych godzin- wykonuje wszystkie czynności zlecone przez lekarzy – H. P. i R. G. Z powyższą decyzją nie zgodził się T. R., który w odwołaniu podniósł zarzut naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej i innych ustaw oraz orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, gdyż błędnie przyjęto, że skarżący nie posiada pełnych podstaw prawnych do uzyskania odpowiednich – w jego sytuacji – świadczeń. Zakwestionował prawdziwość twierdzenia, że wszystkie czynność zlecone prze lekarza opiekunka jest w stanie wykonać w czasie dwóch godzin, zwłaszcza, że te same czynności wykonywała wcześniej w ciągu czterech godzin dziennie (92 godzin miesięcznie). T. R. zasugerował, że najlepszym rozwiązaniem kwestii opieki nad jego osobą jest przyznanie usług opiekuńczych w ramach pomocy sąsiedzkiej, co jednocześnie pozwoli na zaoszczędzenie środków wydatkowanych na ten cel. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że T. R. spełnia warunki do objęcia go pomocą w formie bezpłatnych usług opiekuńczych. W przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe, które wykazało, że przyznane usługi opiekuńcze w ilości 2 godzin dziennie obejmują wykonywanie czynności zaleconych przez lekarzy, a to: utrzymywanie czystości mieszkania, dokonywanie niezbędnych zakupów, pranie bielizny i odzieży, załatwianie spraw urzędowych, pomoc w dotarciu do placówki służy zdrowia, pomoc w myciu i przygotowywaniu posiłków, pomoc w ćwiczeniach i rehabilitacji. Kolegium stwierdziło również, że wszystkie opisane wyżej czynności zlecone przez lekarzy są faktycznie wykonywane przez opiekunkę, zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że organ pierwszej instancji naruszył w wydanej decyzji granice uznania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję T. R. wniósł o jej zmianę, zarzucając, iż doszło do naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz innych ustaw. W ocenie skarżącego, przed wydaniem decyzji należało ustalić i wyjaśnić przyczynę ograniczenia usług opiekuńczych z 92 godzin do 42 godzin miesięcznie, zwłaszcza, że organy – w obu przypadkach – opierały się na takiej samej dokumentacji. T. R. podniósł, iż nie ustalono w jaki sposób możliwym jest wykonanie w przeciągu dwóch godzin dziennie wszystkich czynności, o których mowa w decyzji organu pierwszej instancji. Nadto zaprzeczył, by opiekunka pomagała mu w kontaktach z lekarzem, czy świadczyła pomoc w myciu i w ćwiczeniach usprawniających oraz rehabilitacyjnych. Ponadto opiekunka nie sporządza posiłków i nie wykonuje wielu innych czynności. Niezależnie od powyższego skarżący nie uzyskał odpowiedzi w sprawie przyznania pomocy przez siedem dni w tygodniu, w ramach tak zwanej pomocy sąsiedzkiej. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że wbrew zarzutom skargi – organ pierwszej instancji szczegółowo określił zakres pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych oraz opieki higienicznej zalecanej przez lekarzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność stosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że w rozpatrywanej sprawie organy administracyjne obu instancji powołały właściwy przepis prawa materialnego, tj. art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tą regulacją osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc społeczna w formie usług opiekuńczych, obejmujących pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zalecaną przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 1 i 3 ustawy). Stosownie do treści ust. 5 art. 50 ustawy, zakres, okres oraz miejsce świadczenia usług opiekuńczych ustala organ, co świadczy o tym, iż decyzje w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. Rozstrzygające w sprawie organy administracji słusznie przyjęły, iż T. R. - jako osoba samotnie gospodarująca, poważnie chora i niezdolna do samodzielnej egzystencji – wymaga pomocy innych osób, zatem spełnia warunki do przyznania usług opiekuńczych. Sąd stwierdził jednak, że wydając zaskarżone przez T. R. decyzje, organy naruszyły granice uznania administracyjnego. W tym miejscu celowym jest przypomnienie, iż sądowa kontrola legalności uznaniowych decyzji administracyjnych jest ograniczona i sprowadza się głównie do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym są logiczne i poprawne. Przy tak rozumianej kontroli legalności szczególnie ważne znaczenie ma obowiązek organu rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.). W orzecznictwie sądowym odnoszącym się zwłaszcza do uznaniowych decyzji administracyjnych akcentuje się, że każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 79/94, POP 1999 r., nr 2, poz. 31). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż przeprowadzone przez organ pierwszej i drugiej instancji postępowanie dotknięte jest przede wszystkim wadą braku wskazania ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia oraz zaniechania oceny całości zebranego w sprawie materiału, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, iż T. R. - przed wydaniem decyzji będących przedmiotem niniejszego postępowania sądowego - objęty był pomocą społeczną, polegającą m. in. na przyznaniu usług opiekuńczych świadczonych w wymiarze 98 godzin miesięcznie. W obecnie ocenianym postępowaniu organy administracji uznały, iż zlecone do wykonania czynności zostaną wykonane w czasie 42 godzin miesięcznie. Nie wyjaśniono przy tym podopiecznemu, co spowodowało tak znaczącą zmianę ilości godzin, w czasie których mają być wykonane określone decyzją organu pierwszej instancji usługi opiekuńcze, a co najistotniejsze, nie poddano ocenie, czy z uwagi na szeroki zakres usług możliwa jest ich realizacja w przeciągu dwóch godzin dziennie. Słusznie podnosi i argumentuje skarżący, że - przy niezmienionym zakresie usług - zdecydowano o ograniczeniu o więcej niż połowę czasu na ich wykonanie, bez podania powodów takiego stanu rzeczy. Organy w ogóle pominęły sygnały T. R. o niewykonywaniu przez opiekunkę wielu z przyznanych usług, co zdaje się być wielce prawdopodobne zważywszy, z jednej strony, na szeroki usług, z drugiej zaś strony, na stosunkowo niewielką ilość ustalonych dla ich wykonania godzin. Organy obu instancji powołują się na dowód w postaci notatki służbowej opiekunki – A. K., wywodząc, iż realizuje ona zalecane przez lekarza czynności. Nie zwrócono jednak przy tym uwagi, iż A. K. sama podaje, co jest w stanie wykonać w przeciągu dwóch godzin dziennie. Stwierdziła wyraźnie, że w tym czasie przynosi obiad z Domu Pomocy, sprząta mieszkanie, pierze, prasuje, a w razie potrzeby robi zakupy i pobiera wyniki badań lekarskich. Orzekające w sprawie organy nie oceniły tego dowodu w aspekcie faktycznej możliwości realizacji wydanej przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. decyzji, która nie rozstrzyga jedynie o przyznaniu usług zaleconych przez lekarzy, lecz także o wielu innych usługach, takich jak: przygotowanie posiłków, mycie i kąpiel, organizacja i podtrzymywanie kontaktów sąsiedzkich, czytanie, organizacja spacerów i in. Analizując treść decyzji pierwszoinstancyjnej należy dojść do wniosku, iż T. R. zabezpieczono, przynajmniej teoretycznie, pełny wachlarz potrzebnych w jego sytuacji usług opiekuńczych, niemniej jednak Sąd podzielił pogląd skarżącego, iż liczba 2 godzin dziennie, w czasie których mają być wykonane - nawet przy uwzględnieniu faktu, że niektóre usługi nie są wykonywane codziennie -jest niewystarczająca. Okoliczności tej nie zauważyło i nie rozważało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., mimo że T. R. uczynił z tej kwestii główny argument odwołania. Organ ten - nie wiedzieć czemu - skupił się wyłącznie na ocenie, czy przyznane usługi opiekuńcze obejmują także czynności zalecone przez lekarzy i czy opiekunka wykonuje je w ramach ustalonych godzin, zapominając zupełnie o pozostałych usługach, które powinny być również wykonane w wyznaczonym czasie. Powiedziane dotychczas przesądza o uznaniu, iż decyzję organu pierwszej i drugiej instancji wydano z naruszeniem art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie do zakwestionowania jest obowiązek organów administracji informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Te motywy powinny znaleźć swój wyraz, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a, w uzasadnieniu decyzji, bowiem strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć, zwłaszcza noszących cechy uznania. Uzasadnienie decyzji obrazuje także, czy organ - uprawniony do dokonania swobodnej oceny dowodów, ale i zobowiązany do rozważenia wszystkich okoliczności spra-wy (art. 77 i art. 80 k.p.a.) - przeprowadził prawidłową analizę istotnych w sprawie dowodów, co w efekcie ma wpływ na wydanie decyzji o określonej treści. Zupełny brak oceny dowodów, na które wskazywał skarżący i pominięcie okoliczności podnoszonych w odwołaniu a także niewyjaśnienie sprawy pod kątem realnych możliwości realizacji wydanej decyzji, czyni zasadnym zarzut o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów postępowania administra-cyjnego, i to w taki sposób, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.