II GSK 193/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Jan Bała (spr.), Kazimierz Jarząbek, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 196/05 w sprawie ze skargi J. P. - "G.-D." s.c. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 196/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. – wspólnika "G. – D." s.c. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd podał, że skarżący prowadził do lutego 2003 r. działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej "G. - D.", której wspólnikami byli również J. P., K Z. oraz S. P. Z dniem 3 lutego 2003 r. zostały wykreślone z ewidencji działalności gospodarczej wpisy dotyczące wymienionych wyżej przedsiębiorców. W związku z nieuregulowaniem przez spółkę zobowiązań wobec ZUS, Zakład wydał w dniu [...] grudnia 2003 r. decyzje przenoszące odpowiedzialność za jej zobowiązania na K. Z., J. P. i S. P. (J. P. zmarł w dniu 29 stycznia 2003 r.). Wyrokiem z dnia [...] marca 2004 r. Sąd Okręgowy w O. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołania wspólników spółki. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu wskazano, że należności te nie są całkowicie nieściągalne w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.) /gdyż wspólnicy spółki posiadają nieruchomości, z których mogą być pokryte roszczenia ZUS/, a zatem brak podstaw do ich umorzenia. Stanowisko to zostało utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazano na stale pogarszającą się sytuację finansową trzech wspólników spółki po jej likwidacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Analiza treści zaskarżonej decyzji doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Zaskarżona decyzja została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W świetle art. 28, art. 32 i art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s., Prezes Zakładu jest organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Sąd wskazał, że wyliczenie tam zawarte ma charakter przykładowy, jednakże w zakresie wydawania decyzji w sprawach indywidualnych u.s.u.s. przyznaje Prezesowi ZUS prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego podejmuje on decyzję w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Organ ten nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, naruszył przepisy dotyczące jego właściwości rzeczowej. Kolejnym rozważanym przez Sąd I instancji zagadnieniem była kwestia oceny prawidłowości stosowania jako środka zaskarżenia od decyzji wydanej w I instancji przez ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu brak jest podstaw do stosowania tego trybu, ponieważ Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest ani samorządowym kolegium odwoławczym, ani nie mieści się w pojęciu "ministra" (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Z przepisu art. 83 ust. 2 u.s.u.s. wynika, iż odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających powyżej zaprezentowane kwestie przysługuje do sądu powszechnego, jakim jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, który proceduje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Powyższe uzasadnia wniosek, iż norma zawarta w ust. 4 powołanego wyżej przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak w ocenie Sądu nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze, jak również realizując zasadę postępowania administracyjnego jako postępowania dwuinstancyjnego (art. 15 k.p.a.), w ocenie Sądu uzasadnione wydaje się być stanowisko, zgodnie z którym organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez ZUS, jest Minister Polityki Społecznej, jako organ nadzoru w stosunku do ZUS (art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ustawa ta nie przewiduje bowiem organów nadrzędnych w stosunku do ZUS. Sąd zwrócił także uwagę, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zwiera rozstrzygnięcia w zakresie należności na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok opierając skargę kasacyjną na podstawie przewidzianej art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a mianowicie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 66 ust. 2, art. 72 pkt 1, art. 73 ust. 3, art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) i art. 127, art. 17 ust. 3 i art. 5 § 2 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzącą do przyjęcia, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są właściwi do ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych, a wniosek taki winien być kwalifikowany jako odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającej umorzenia zaległości składkowych i rozpatrzony przez Ministra Polityki Społecznej jako organ odwoławczy właściwy w sprawie, co jest równoznaczne z przyjęciem przez Sąd, iż Prezes i Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosują błędną wykładnię prawa, a decyzje podejmowane przez Prezesa lub Zakład Ubezpieczeń Społecznych dotknięte są wadą nieważności. Z tej przyczyny Prezes ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Prezes wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do treści art. 181 k.p.a., który stanowi wprost, iż organy odwoławcze właściwe z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne i jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Zdaniem strony, pominięcie powyższych przepisów czyni wnioskowanie Sądu wadliwym, albowiem mocą tych norm przepisy k.p.a. nie stanowią podstawy do określenia i ustalenia właściwości organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (w tym w sprawach o umorzenie składek). Organ ten określają odrębne przepisy zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, które w ocenie Prezesa ZUS powinny być w zakresie trybu odwoławczego rozpatrywane z uwzględnieniem postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji, która statuuje prawo zainteresowanej osoby do odwołania się w razie odmowy lub sporu. Prawo to zostaje wyłączone w sytuacji gdy ustanowione są sądy specjalne dla załatwienia spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym (art. 70 ust. 3 Konwencji). Tym samym wyłączone jest odwołanie w trybie administracyjnym (do organu wyższego stopnia), gdy przysługuje prawo do wniesienia sprawy do Sądu. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. od decyzji w sprawach umorzenia należności składkowych i decyzji w sprawach świadczeń wyjątkowych odwołanie nie przysługuje. Wyłączone są więc odwołania przewidziane k.p.c. oraz w art. 127 § 1 k.p.a. Wskazuje na to brzmienie art. 123 u.s.u.s. i art. 181 k.p.a., zgodnie z którymi ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych stosujemy jako lex specialis w odniesieniu do k.p.a. Od decyzji, od których mocą prawa nie przysługuje odwołanie przysługuje skarga do sądu administracyjnego poprzedzona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga przysługuje po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Organ stanął na stanowisku, że jeżeli art. 84 ust. 3 u.s.u.s. w zw. z art. 70 ust. 3 Konwencji wykluczają możliwość składania odwołań, to środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zanim strona skieruje sprawę do Sądu, pozostaje jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że pogląd ten wielokrotnie pojawiał się w praktyce orzeczniczej najpierw NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., działa jako organ administracji (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2000 r. sygn. II S.A. 2453/99, z dnia 4 lipca 2001 r. sygn. akt II S.A. 387/01, z dnia 12 marca 2002 r. II S.A. 3078/01). Również ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w kilku artykułach przyznaje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych prawo do działania z uprawnienia organu nadzorczego (art. 93a - 83c). Powołując się na art. 66 ust. 4 i ust. 73 ust. 1 Prezes ZUS uznał zatem, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostaje organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. jako "inny urząd państwowy" wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a., a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem. Organ ocenił także jako błędny pogląd wojewódzkiego sądu administracyjnego, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany do Prezesa lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien być kwalifikowany jako odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które winno być rozpatrzone przez Ministra Polityki Społecznej jako właściwy organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności art. 66 ust. 2, art. 72 pkt 1, art. 73 ust. 3 oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Ponadto drugi zarzut skargi kasacyjnej, który nie został prawidłowo sformułowany, dotyczył naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności przepisu art. 127, art. 17 ust. 3 i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Ta nieprawidłowość polega na nie wskazaniu przepisów prawnych, regulujących postępowanie przed sądem I instancji, naruszonych przez Sąd w tej sprawie. Jest bowiem oczywiste, że sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej działającym we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest zatem usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi - odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.