I SA/Wa 1585/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2005 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. o przyznaniu J. B. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że J. B. jest emerytem Policji, zwolnionym ze służby na podstawie Rozkazu Personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. i do czasu zwolnienia pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. wydanej z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W.. W związku z nabyciem przez J. B. uprawnień emerytalnych Komendant Wojewódzki Policji w W. w dniu [...] czerwca 2004 r. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. Od powyższej decyzji J. B. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji zarzucając jej wadliwość z powodu powołania nieprawidłowych przepisów prawa. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, stwierdził, iż podstawę rozstrzygnięcia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. stanowi art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.), zgodnie z którym organ administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z chwilą uzyskania przez J. B. uprawnień emerytalnych zmianie uległa właściwość organu upoważnionego do rozstrzygnięcia uprawnień zainteresowanego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Właśnie ta zmiana w stanie faktycznym sprawy uniemożliwiła w praktyce wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. wydanej z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W.. Z tego względu w ocenie organu odwoławczego należy uznać ją za bezprzedmiotową i wyeliminować z obrotu prawnego. Decyzję o wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenie wydaje Kierownik jednostki, w której funkcjonariusz pełnił służbę do chwili uprawomocnienia się rozkazu o zwolnieniu ze służby. Brak takiego rozstrzygnięcia – przy uwzględnieniu treści art. 110 k.p.a powoduje, że w/w organ byłby nadal związany decyzją o przyznaniu policjantowi równoważnika pieniężnego, pomimo że zgodnie z przepisem § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U Nr 100 poz. 919 ), decyzję taką winien wydać organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania emeryta. Zastosowanie przez organ I instancji w przedmiotowej decyzji przepisów § 14 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów ( Dz. U. Nr 131 poz. 1469 ) oraz § 9 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. miało na celu określenie organów właściwych do wydania decyzji dotyczących prawa policjanta ( emeryta ) do lokalu mieszkalnego i świadczeń z tym prawem związanych. Na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu jej niezgodności z obowiązującymi przepisami prawnymi. Skarżący zarzucił, iż w zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nie został przywołany art. 162 § 1 pkt 1 kpa jako podstawa wydania decyzji. Ponadto w ocenie skarżącego istotne znaczenie dla sprawy ma treść § 8 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., z którego wynika, iż przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta co należy rozumieć, iż w przypadku gdyby zaistniały okoliczności określone w § 6 tegoż rozporządzenia, Komendant Wojewódzki Policji wydaje decyzję o cofnięciu swojej wcześniejszej decyzji przyznającej równoważnik ówczesnemu funkcjonariuszowi Policji. Z § 9 cytowanego rozporządzenia wynika, że w stosunku do emeryta policyjnego decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego wydaje organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania emeryta. Przepis ten określa sytuację, gdy emeryt policyjny nabywa prawa określone w paragrafach od 1 do 5 rozporządzenia, a wcześniej z uwagi na brak tych praw, równoważnika pieniężnego nie otrzymywał. Tylko w takim przypadku i zakresie zdaniem skarżącego, organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania na podstawie przywołanego § 9 rozporządzenia wydaje decyzję odnoszącą się do emeryta policyjnego. Nie dotyczą one jednak tzw. praw nabytych w trakcie pełnienia służby, które automatycznie przechodzą na emeryta z chwilą przejścia na emeryturę. Takie rozumowanie w ocenie skarżącego wynika z treści całości cytowanego rozporządzenia, w którym nie ma mowy o wygaśnięciu decyzji wydanej przez organ administracyjny. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, iż stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną, jednakże w myśl § 2 tegoż artykułu Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu tego jasno wynika, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji jest możliwe gdy nakazuje to przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja obarczona jest brakiem uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do powołanego wyżej przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wyczerpujące uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji podjętej przez organ administracyjny. Dopiero w wyniku tak dokonanej oceny należy wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń i ująć je w prawidłowej formie wskazanej w art. 138 k.p.a. W związku z powyższym warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, który obrazuje rolę uzasadnienia decyzji, w myśl którego "jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma – zdaniem sądu – nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". W decyzji administracyjnej organu II instancji wprawdzie powołano § 9 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., jako przepis uzasadniający wygaszenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...]. Niemniej jednak nie został wykazany związek między tym przepisem, a bezprzedmiotowością wygaszonej decyzji. Zgodnie z powyższym przepisem decyzje w sprawach przyznawania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydają w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodziny, o których mowa w § 8 rozporządzenia organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na ich miejsce zamieszkania. Zdaniem Sądu przepis ten wprost nie nakazuje wygaszenie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu w stosunku do policjanta przechodzącego na emeryturę. Wobec tego przepis § 9 ust 2 pkt 1 w/w rozporządzenia nie może być powołany jako przepis nakazujący wygaszenie decyzji, a jeżeli organ administracyjny twierdzi inaczej to powinien wykazać związek przyczynowy uzasadniający odmienne stanowisko. Z uwagi na brak uzasadnienia faktu łącznego spełnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zaskarżonej decyzji, Sąd nie ma możliwości dokonania merytorycznej oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.