I SA/Wa 2085/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru zakładu opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 2085/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Starostę Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał stawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] września 2004 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której wykreślił z urzędu Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Starosta Powiatu [...]. Minister Zdrowia po zapoznaniu się z odwołaniem i materiałami zgromadzonymi w sprawie uznał, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 kpa, która zobowiązuje organ administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od powyższej zasady organy administracji publicznej mogą odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Przyczyny odstąpienia od zasady organ administracji publicznej zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji. Zdaniem Ministra, w aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. informujące stronę o przysługujących jej prawach, jednakże po terminie określonym w tym piśmie, w dniu [...] sierpnia 2004 r. została przeprowadzona kontrola zakładu. Materiał dowodowy został tym samym uzupełniony o wyniki przeprowadzonej kontroli. Organ uznał, że strona po uzupełnieniu czynności, ponownie winna być powiadomiona o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa, a czynności tej Minister Zdrowia nie może konwalidować w postępowaniu odwoławczym. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...]. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa i wskazał, że zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem skarżącego, w sprawie taka sytuacja nie zachodzi bowiem okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne. Sporny jest jedynie problem prawny. Dla jego rozstrzygnięcia postępowanie nie musi być ponownie prowadzone przed organem pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że nie kwestionował ustaleń kontroli zakładu w K. Ustalenia te, choć dokonane bez udziału przedstawicieli skarżącego, dotyczyły okoliczności bezspornych i przyznawanych przez skarżącego. Minister Zdrowia mógł więc orzec o wyniku sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, o co wnosił Powiat [...]. Nie było w istocie żadnych przeszkód do wydania decyzji w tym trybie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że z zarzutami skarżącego nie można się zgodzić. Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przy czym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa, taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Strona natomiast nie musi ze swojego uprawnienia korzystać. Uchybienie procesowe polegające na nie zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu nie może zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy wskazał, że zmuszony był uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Zawiadomienie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i uniemożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stanowi bardzo istotny element postępowania wyjaśniającego. Skorzystanie przez stronę z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, może spowodować konieczność kontynuowania postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiał sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprowadza się do oceny przez sąd, czy organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Minister Zdrowia uchylając decyzję organu pierwszej instancji wskazał jako podstawę swojego działania, w decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., przepis art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten dotyczy więc decyzji kasacyjnej. Może on mieć zastosowanie, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub wprawdzie postępowanie takie przeprowadził, jednakże z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa (vide wyroki NSA: z 6 września 2001 r. II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88) wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa) ma obowiązek zastosować instytucje reformacji i orzec co do istoty sprawy". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa. Z zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2004 r. nie wynika, aby podstawą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania była konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie naruszeniem przez Wojewodę przepisu art. 10 § 1 kpa polegającym, zdaniem Ministra Zdrowia, na tym, że po dokonaniu w dniu [...] sierpnia 2004 r. kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K., organ administracji nie powiadomił stronę postępowania o uprawnieniach z art. 10 § 1 kpa. Nie jest to jednak przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Ponadto wskazać należy, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, art. 10 § 1 kpa nie nakłada na organ obowiązku, aby po każdej podjętej czynności powiadamiał stronę o przysługujących jej uprawnieniach z tego przepisu. Obowiązki wynikające z przepisu art. 10 § 1 kpa sprowadzają się do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji wypełnił dyspozycję z art. 10 § 1 kpa, gdyż po przeprowadzonej kontroli przesłał do skarżącego pismo z 17 sierpnia 2004 r. (odebrane w dniu 25 sierpnia 2004 r.), do którego załączył kserokopię protokołu z przeprowadzonej w dniu 9 sierpnia 2004 r. kontroli. Strona miała więc zapewniony udział w postępowaniu, jak również możliwość wypowiedzenia się. Niezasadny jest więc zarzut organu odwoławczego co naruszenia przez Wojewodę przepisu art. 10 § 1 kpa. Słusznie wywodzi skarżący, że w przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne są bezsporne i nie wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności wskazać należy, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 kpa i art. 10 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie z pkt 2 sentencji uzasadnione jest treścią art. 152 wyżej powołanej ustawy.