II SA/Bd 57/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Włodarska, Asesor WSA Anna Klotz,, Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem z [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji przeciwko R. L., nakładając na niego grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym w wysokości [...] zł. Jednocześnie zobowiązano stronę do wykonania obowiązku rozbiórki w terminie do [...] 2004 r., pod rygorem wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że konieczność zastosowania egzekucji administracyjnej wynika z nie respektowania przez R. L. obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego w stanie surowym otwartym na części działki przy ul. [...] w T. pobudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Pomimo wniesionego odwołania, decyzja o rozbiórce budynku została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] nr [...] uzyskując w ten sposób cechę ostateczności. Także Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy oddalił skargę na powyższą decyzję wyrokiem z 15 lipca 2003 r. (sygn. akt II SA/Bd 1792/03) nie znajdując podstaw do jej uchylenia z powodu niezgodności z prawem. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało zaskarżone przez R. L. w drodze zażalenia z [...], w którym wniósł o weryfikację postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z [...] nr [...] i odstąpienie od nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na niewspółmierną wysokość grzywny do wysokości jego dochodów z renty inwalidzkiej oraz na okoliczność przyznanej pożyczki przez Prezydenta Miasta T. z tytułu wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych, która była przeznaczona na uruchomienie działalności usługowej w przedmiotowym budynku. Odwołujący zarzucił ponadto niezgodność z rzeczywistością podanych wymiarów budynku i podkreślił, że wyremontował jedynie istniejący budynek, a nie wznosił go od podstaw. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w rozpatrzeniu wniesionego środka odwoławczego orzekł w drodze postanowienia z [...] nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy argumentując wskazał na prawidłową i właściwą reakcję organu egzekucyjnego wobec zachowania strony zobowiązanej polegającego na unikaniu wykonania nałożonych obowiązków. Podniesiono też okoliczność przesłania zobowiązanemu upomnienia z zagrożeniem z [...] 2003 r. nr [...] (na podst. art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968), co w konsekwencji stanowiło dość czytelną informację o konieczności liczenia się z możliwością wszczęcia egzekucji wymagalnego świadczenia z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia włącznie. Zarzut niewspółmiernej wysokości grzywny do wysokości dochodów odwołującego się zdaniem organu jest całkowicie chybiony, bowiem jej wysokość wynika wprost z jasnych zasad określonych w art. 121 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślono też, że o wyborze środka egzekucyjnego zadecydował jego najmniej uciążliwy charakter, spośród środków egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...], R. L. wniósł o jego zmianę podnosząc, iż zaistniały nowe okoliczności uzasadniające ten wniosek. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację oświadczył, że jest w stanie dowieść przy pomocy zeznań świadka, iż wyremontowany budynek mieści się w zarysie dotychczas położonego budynku, który istniał już w 1990 r. Fakt ten potwierdzać miałaby okoliczność zameldowania skarżącego w dotychczas istniejącym budynku. Ponownie też skarżący podkreślił, że powodem prowadzonych przez niego prac inwestycyjnych była chęć wykorzystania przyznanej mu pożyczki na uruchomienie niewielkiej działalności usługowej, która pozwoliłaby mu uzyskać dodatkowe środki potrzebne m.in. na leczenie dolegliwości kręgosłupa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i uznając brak nowych okoliczności i zarzutów, powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Dla właściwego zrozumienia zapadłego orzeczenia przede wszystkim zwrócić należy uwagę na określony przedmiot toczącego się postępowania na poziomie organów administracji. W niniejszej sprawie doszło do zaskarżenia orzeczenia organu egzekucyjnego, jednak podniesione wobec niego zarzuty, zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i zawarte w skardze, dotyczą merytorycznego rozstrzygnięcia sporu w przedmiocie rozbiórki, całkowicie abstrahując od prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Należy stwierdzić, że celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązków przez zobowiązanego. Cel ten jest istotny nie tylko z punktu widzenia techniki administrowania, tj. skutecznego realizowania obowiązków przez adresatów nakazów i zakazów administracyjnoprawnych. Chodzi tu również o wdrażanie jednostek – obywateli i innych podmiotów – do realizacji zasady praworządności, rozumianej jako wykonywanie obowiązków nałożonych prawem administracyjnym lub aktem administracyjnym. Natomiast zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym ochrony zobowiązanego przed naruszeniem podstawowych zasad tego postępowania, jak również przed niedopuszczalną egzekucją. Jeżeli organ stwierdzi istnienie uzasadnionych zarzutów, to zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. Nr 110, poz. 968 ze zm.) wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów. Należy zatem przyjąć, że w art. 59 ustawy egzekucyjnej chodzi o rozbieżności między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa albo w rozstrzygnięciu w sprawie indywidualnej lub w dokumencie stanowiącym podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest fakt istnienia ostatecznej, podlegającej wykonaniu, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z [...] nakazującej skarżącemu dokonanie rozbiórki wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Kontrola legalności tego rozstrzygnięcia została już przeprowadzona we właściwym trybie, prowadząc do wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2003 r. oddalającego skargę na decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w sprawie rozbiórki. W sposób jednoznaczny wskazano na obligatoryjność zastosowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późń. zm.) nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części w przypadku wystąpienia wyłącznie formalnoprawnej przesłanki, tj. niedopełnienia przez inwestora uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe jako niedopuszczalne należy uznać wszelkie argumenty i zarzuty kwestionujące rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy od strony merytorycznej, bowiem korzysta ona z przymiotu rzeczy osądzonej (res iudicata). Należy też przyznać rację organowi odwoławczemu powołującemu się na art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Istota postępowania egzekucyjnego skupia się bowiem tylko wokół samej wykonalności prawomocnego orzeczenia, bez jakiegokolwiek wkraczania w weryfikację merytorycznego załatwienia sprawy. Stanowisko takie reprezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 8 lipca 1999 r. (sygn. akt I SA 303/99, LEX nr 48578) orzekł, iż organ egzekucyjny, który zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wadliwość tytułu wykonawczego, istniejąca zdaniem skarżącego, winna być podnoszona w innym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Dokonana zaś z urzędu kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego prowadzi do uznania, iż zapadłe rozstrzygnięcia nie uchybiają w żaden sposób wymaganiom prawnym wynikającym z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.