VII SA/Wa 729/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Wojciech Mazur, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi B.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez B. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia B. P. do udziału w postępowaniu dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę węzła drogowego [...] [...], skrzyżowanie z drogą dojazdową [...] w W.. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, że postanowienie Wojewody wydane na podstawie art. 28 k.p.a. w ogóle nie podlega zażaleniu, a zatem na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność złożonego zażalenia. Na postanowienie to B. P. złożył skargę, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, chociaż postanowienie Wojewody poprzedzające zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest dotknięte wadami procesowymi. Nie miały one jednak istotnego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Jak zasadnie podał w postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość złożenia zażalenia jedynie na te postanowienia, które wymieniono w kodeksie jako podlegające zaskarżeniu w drodze zażalenia. Ponieważ na postanowienie Wojewody nie przysługiwało zażalenie, rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Wadliwie jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił możliwość wydania przez Wojewodę, na podstawie art. 28 k.p.a., postanowienia odmawiającego "dopuszczenia do udziału w postępowaniu" B. P., powołując się na "przyjęte" orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wbrew temu twierdzeniu, w przypadku zgłoszenia udziału w postępowaniu budowlanym przez podmiot, zdaniem organu, nie posiadający przymiotu strony, nie wydaje się postanowienia, szczególnie, iż art. 28 k.p.a. w postępowaniu budowlanym, w odniesieniu do ustalenia stron, nie ma zastosowania. W sprawach związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę stosuje się art. 28 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), który odmiennie od art. 28 k.p.a. określa krąg stron postępowania. Według tego przepisu "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu -należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W relacji do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest więc przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania. Ponieważ postępowanie zmierzające do realizacji inwestycji jest wieloetapowe, na które składa się częstokroć kilka odrębnych postępowań administracyjnych, a przymiot strony w postępowaniu stricte budowlanym może otrzymać jedynie podmiot odpowiadający warunkom określonym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powstaje pytanie jak mają chronić swoje prawa, związane jedynie pośrednio z wydaniem pozwolenia budowlanego, podmioty, które nie mieszczą się w kręgu stron postępowania budowlanego. Sprawa o wydanie pozwolenia budowlanego jest jednym z ostatnich etapów skomplikowanego procesu inwestycyjnego. Zanim dojdzie do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego (czyli formalnego wszczęcia postępowania budowlanego), najczęściej w odrębnych postępowaniach ustalane są prawa i obowiązki inwestora wynikające z innych przepisów prawa, a polegające na uzgadnianiu projektowanej inwestycji lub też uzyskiwaniu odrębnych decyzji administracyjnych, które dołączane są do wniosku o wydanie pozwolenia. Może więc dochodzić, w zależności od rozmiaru i przedmiotu inwestycji, do prowadzenia odrębnych postępowań związanych np. z ochroną środowiska naturalnego czy z zakresu prawa wodnego. W takich postępowaniach, na podstawie art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w odrębnych ustawach, mogą i powinny brać udział wszystkie podmioty, których interesów prawnych dotyczą tamte postępowania. Jeśli decyzje wydane w wyniku tych postępowań ustalą zakres oddziaływania inwestycji na uprawnienia podmiotów odpowiadających warunkom określonym w art. 28 ust.2 Prawa budowlanego (są to wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości), będą one stronami postępowania budowlanego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ udzielający pozwolenia budowlanego ustalił, w wyniku odrębnych postępowań, granice obszaru oddziaływania inwestycji w sposób nie ingerujący w granice działek skarżącego. Nie ma on zatem przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego. Podnoszone przez skarżącego kwestie ewentualnego podniesienia poziomu wód gruntowych oraz składu chemicznego wód odprowadzanych do kanału graniczącego z nieruchomościami skarżącego (których ani w postępowaniu administracyjnym, ani przed sądem nie potrafił wskazać), dotyczyły ochrony środowiska i prawa wodnego, lecz nie stanowiły przedmiotu postępowania budowlanego. Tym bardziej nie mogły wpłynąć na losy pozwolenia budowlanego pozostałe zastrzeżenia skarżącego wyrażone w piśmie z [...] grudnia 2004 r., a dotyczące nieuwzględnienia przestrzeni dla ścieżek ekologicznej komunikacji rowerowej, zbyt wąskich ciągów pieszych czy braku ekranów akustycznych, jako że zarzuty te nie dotyczą sfery prawnych interesów skarżącego, których ochrony mógłby się domagać na gruncie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego. Z przytoczonych wyżej względów skarga nie mogła być skuteczna. Nie można jednak pominąć istotnej, z punktu widzenia konstytucyjnych praw obywatelskich, okoliczności, że chociaż celem wprowadzenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było ograniczenie możliwości kwestionowania pozwolenia budowlanego przez osoby nie legitymujące się interesem prawnym, to nie sposób odmówić takim osobom procesowych uprawnień do poddania decyzji organów administracji budowlanej kontroli sądowo administracyjnej. Z tego względu należy wyrazić pogląd, że w postępowaniu budowlanym, w zależności od fazy postępowania, w której takie żądanie wpłynie, albo w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej rozstrzygającej sprawę, winno odmówić się uwzględnienia wniosku takiego podmiotu, udowadniając brak interesu prawnego uzasadnionego nieistnieniem przepisu odrębnego, który dawałby uprawnienia strony w postępowaniu budowlanym (i przekazując tę decyzję do wiadomości zainteresowanego), albo w przypadku złożenia odwołania przez podmiot nie będący stroną, należałoby umorzyć postępowanie przed organem II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym drugim przypadku otwarta jest droga do sądowo administracyjnej kontroli legitymacji takiego podmiotu do udziału w sprawie administracyjnej. Dopiero bowiem możliwość zaskarżenia decyzji (a nie niezaskarżalnego postanowienia odmawiającego "dopuszczenia do udziału w postępowaniu") stanowi realizację konstytucyjnego prawa do sądu. Z procesowego zaś punktu widzenia, kontroli poddawana wtedy będzie decyzja formalna, umarzająca postępowanie przed organem drugiej instancji, która w przypadku oddalenia skargi czyni decyzję pierwszej instancji decyzją ostateczną. Ta zaś jest podstawą dla inwestora do realizacji swoich uprawnień. W okolicznościach kontrolowanej przez Sąd sprawy, postanowienie odmawiające "dopuszczenia do udziału w postępowaniu" nie mogło wywierać żadnego skutku i nie stało w istocie na przeszkodzie ewentualnemu skarżeniu decyzji kończącej postępowanie, a nadto nie to postanowienie było przedmiotem zaskarżenia, lecz wydane prawidłowo postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. Sąd zważył też, że nieprawidłowe postanowienie Wojewody nie miało wpływu na ostateczny rezultat sprawy, gdyż jak wywiedziono wyżej, ustalenia co do możliwości udziału w sprawie wydania pozwolenia budowlanego wynikały z innych wcześniej prowadzonych postępowań administracyjnych, w szczególności postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (w którym skarżącemu również odmówiono praw strony). Ewentualne zarzuty dotyczące pominięcia skarżącego w postępowaniach poprzedzających wydanie pozwolenia mogły być zgłaszane na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na warunkach określonych przez art. 148 k.p.a. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia postanowienia Wojewody nie mogą jednak jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.