II OSK 279/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Jerzy Bujko (spr.) Jacek Chlebny Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt I SA 2058/02 w sprawie ze skargi F. Spółka z o.o. w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę kasacyjną Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł skargę kasacyjną na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 IX 2004 r. (sygn. I SA 2058/02) uchylający postanowienie tego organu z dnia [...], nr [...]. Do wydania tych orzeczeń doszło w następującym stanie: Pismem z dnia 18 III 2002 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie spółka z o.o. "F." w Warszawie wystąpiła o dokonanie zmiany w decyzji nr [...] z dnia 3 IX [...]r. zezwalającej na prowadzenie apteki na terenie [...] przez zmianę dotychczasowego adresu siedziby Spółki na nowy adres. W związku z tym wnioskiem organ wezwał stronę do uiszczenia opłat skarbowych od wniosku i od żądanej decyzji a następnie, wobec nieuiszczenia tych opłat, postanowieniem z dnia 25 IV 2002 r. postanowił zwrócić podanie bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Na postanowienie do spółka "F." wniosła zażalenie, kwestionując zasadność żądania opłat za zmianę w koncesji dotyczącą jej adresu. Po rozpoznaniu tego zażalenia Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na to orzeczenie organu odwoławczego skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła w nim bezpodstawność żądania opłat kancelaryjnych za zmianę w treści decyzji o pozwoleniu na prowadzenie apteki adresu Spółki prowadzącej tę aptekę i w związku z tym zakwestionowała prawidłowość i zgodność z prawem skarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 8 IX 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej 100 zł kosztów postępowania. W motywach tego wyroku Sąd nie ustosunkował się do zarzutów skargi i stwierdził, iż podlega ona uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż wskazane przez stronę. Zgodnie przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a) sąd wydaj wyrok na podstawie akt sprawy, które w rozpoznawanej sprawie nie są kompletne i nie zostały uzupełnione mimo żądania WSA. Nie pozwala to na ustalenie, czy zażalenie na postanowienie Podkarpackiego Inspektora Farmaceutycznego zostało wniesione w ustawowym terminie. W aktach sprawy brak bowiem dowodu doręczenia tego postanowienia stronie i brak koperty, w której skierowano do organu zażalenie. Z nadesłanego na żądanie Sądu dowodu doręczenia postanowienia organu I instancji wynika, iż skarżąca otrzymała go 7 V 2002 r. a nie – jak podaje w zażaleniu – w dniu 11 V 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wobec niemożliwości skontrolowania, czy zażalenie zostało wniesione w terminie określonym w art. 141 § 2 kpa i czy dopuszczalne było jego merytoryczne rozstrzygnięcie a tym samym czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa – zaskarżone skargą postanowienie podlega uchyleniu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny. Skargę tę oparł na zarzucie naruszenia przepisów art. 91 § 3, 106 § 3, 113 § 1, 134 § 2, 141 § 4, 145 § 1 pkt 3 i 153 ustawy z 30 VIII 2002 r. p.p.s.a. (Dz. U. Nr 513, poz. 1270 ze zm.). Uzasadniając te zarzuty organ wnoszący skargę stwierdził, iż Sąd I instancji nie wykorzystał przysługujących mu środków procesowych służących wyjaśnieniu sprawy, w szczególności faktu zachowania przez stronę terminu do wniesienia zażalenia i bezzasadnie uchylił zaskarżone postanowienie. Nastąpiło to na niekorzyść strony wnoszącej skargę bez stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Wyrok Sądu pomija też wszystkie aspekty podniesione w zażaleniu i nie daje organowi żadnych wskazówek co do dalszego postępowania. Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Farmaceutyczny zawarł w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutów skargi kasacyjnej nie można uznać za uzasadnione. Trafne jest bowiem stwierdzenie Sądu I instancji, iż wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. – p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a w rozpoznawanej sprawie nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego do stwierdzenia, czy organ odwoławczy w ogóle mógł orzekać merytorycznie. Należy podkreślić przy tym, iż sąd orzeka w zasadzie na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym a obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy obciąża organy administracyjne rozpoznające sprawę. Rolą sądu administracyjnego jest natomiast kontrola, czy organ prawidłowo rozstrzygnął sprawę, stosując w należyty sposób procedurę. Z przesłanego na żądanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dowodu doręczenia postanowienia organu I instancji z dnia 25 IV 2002 r. wynika, że skarżąca otrzymała to postanowienie 7 V 2005 r. Siedmiodniowy termin do złożenia zażalenia na to postanowienie (art. 141 § 2 k.p.a.) upływał więc z dniem 14 V 2002 r. Tymczasem skarżąca zażalenie kierowane do organu odwoławczego opatrzyła datą 17 V 2002 r. Fakt ten nie świadczy wprawdzie o przekroczeniu ustawowego terminu do wniesienia tego środka, bowiem istotna jest rzeczywista data skierowania go do organu odwoławczego a datowanie pisma mogło być błędne, lecz w wysokim stopniu uprawdopodabnia spóźnienie strony w zaskarżeniu postanowienia z 25 IV 2002 r. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc dokładne ustalenie w oparciu o dowody, kiedy i w jaki sposób zażalenie to zostało skierowane do tego organu. Rozpoznanie bowiem zażalenia wniesionego po terminie, a więc w sytuacji gdy orzeczenie organu I instancji uprawomocniło się, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważność postanowienia organu II instancji merytorycznie załatwiającego to zażalenie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny nie wyjaśnił i nie dokonał ustaleń co do faktu terminowego wniesienia zażalenia, rozpoznając jednocześnie merytorycznie ten środek odwoławczy. Stanowiło to wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadnienie wyroku nie zawiera wprawdzie wskazań co do dalszego postępowania, jak tego wymaga przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz z całości jego wywodów wynika oczywisty wniosek, że organ powinien przede wszystkim dokonać ustaleń co do terminowego wniesienia zażalenia od postanowienia Sądu I instancji. Sąd I instancji nie naruszył też przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a. zawierającego zakaz orzekania reformationis in peius, uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania w celu wyjaśnienia kwestii wpływającej na ważność postępowania odwoławczego. Nie można też czynić Sądowi zarzutów z powodu niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skoro należało to do obowiązków organów administracyjnych a nie Sądu I instancji. Skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega więc oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a. (Dz. U. Nr. 153, poz 1270 ze zm.).