II OSK 1184/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki Jerzy Solarski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 645/05 w sprawie ze skargi E. i B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. L. kwotę 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r. oddalił skargę E. i B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasta S. pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie (modernizacji) odcinka drogi krajowej nr [...] obejmującego Al. R. w S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań: E. i B. L. oraz B. i J. N. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ I instancji zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dacie swej ważności dawała podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), ponadto została wydana w dacie kiedy decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 13 sierpnia 2004 r., znak: RR.I-7045/5845/3397/DK/04, nr 5/2004 o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej była ostateczna. Rozpoznając zarzuty skargi wniesionej od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, że inwestor spełnił wszystkie warunki określone w przepisie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a zatem zgodnie z art. 35 ust. 4 wydał decyzję. Sąd podniósł, że przedmiotowe pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany odnoszą się do inwestycji realizowanej w pasie drogowym drogi nr [...], a zatem nie naruszają własności skarżących, co w ocenie Sądu I instancji, potwierdzili sami skarżący w skardze. Sąd uznał za bezzasadne rozpatrywanie prawidłowości rozwiązań projektowych objętych pozwoleniem z pominięciem ich wpływu na zagospodarowanie nieruchomości poza granicami opracowania. W ramach badania kontrolowanej i poprzedzającej decyzji zaś, nie mieścił się zarzut skarżących dotyczący wjazdów i zjazdów. Sąd podniósł, że zakres dopuszczanej rozbudowy (modernizacji) decyzja Wojewody Łódzkiego wymienia enumeratywnie, projekt zaś nie przewiduje ingerencji w obszar stanowiący działki skarżących, co pozostaje w zgodzie z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), gdyż zjazdy publiczne pozostają w pasie drogowym. Sąd zaznaczył, że podnoszony przez skarżących zarzut utraty wartości ich inwestycji związany z instalacją ekranów nie stanowi sprawy administracyjnej, a ma charakter cywilnoprawny, a zatem jest bezprzedmiotowy. W odniesieniu do zarzutu wadliwości projektu budowlanego inwestycji Sąd wskazał, że organ nie jest uprawniony do weryfikacji i oceny projektu budowlanego, w tym rozwiązań projektowych oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż obowiązek ten w świetle art. 20 Prawa budowlanego spoczywa na projektancie i to on odpowiada za zgodność projektu z wymaganiami technicznymi. Podnoszoną zaś przez skarżących okoliczność dokonywania korekty projektu, po tym jak został zatwierdzony decyzją organu I instancji, Sąd uznał za pozostającą poza oceną w niniejszej sprawie i pouczył skarżących o możliwości powiadomienia organów ścigania w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa w sfałszowaniu dokumentu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. i B. L., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 645/05, które nie zostało zaskarżone, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 178 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną E. L. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1, art. 135 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na wydaniu wyroku i sporządzeniu jego uzasadnienia bez uwzględnienia stanu całości sprawy, pominięcie dowodów wskazujących na naruszenie przez organ przepisów odnoszących się do zatwierdzania projektu budowlanego, na którym zostały naniesione poprawki przez osobę nieposiadającą prawa do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie, 2) prawa materialnego – przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 9 poprzez całkowite pominięcie przez Sąd I Instancji, art. 32 ust. 1 i 4 i art. 34 ust. 1 i 4 poprzez ich pominięcie, art. 33 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 poprzez pominięcie, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzez jego niezastosowanie przy ocenie dokumentów stanowiących podstawę wydania pozwolenia na budowę oraz art. 20 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż do obowiązków projektanta, jako osoby ponoszącej odpowiedzialność za sporządzenie projektu należy obowiązek weryfikacji i oceny projektu budowlanego, a tym samym wyciągnięcia wniosku, że organy administracji nie są zobowiązane do sprawdzenia poprawności i zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami prawa oraz warunkami technicznymi, 3) prawa materialnego poprzez pominięcie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2084 ze zm.) nakładającego na zarządcę drogi obowiązek wybudowania zjazdu z drogi do zabudowań, w przypadku budowy lub modernizacji drogi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd winien ocenić nie tylko formalne przesłanki nakładające na organ obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również czy w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie zostały przez organ naruszone przepisy prawa materialnego, natomiast Sąd nie uwzględnił wszystkich okoliczności wskazujących na wadliwość postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy obu instancji. W ocenie skarżącego Sąd bezpodstawnie uznał, iż organ odwoławczy dokonał zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w całokształcie, pomijając fakt nieobjęcia decyzją Wojewody o pozwoleniu na budowę nieruchomości stanowiących własność skarżących, choć przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany w istotny sposób wpływa na ograniczenia tej własności. Strona podniosła, że Sąd I instancji całkowicie pominął przepis art. 34 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakładający na organ obowiązek zatwierdzenia projektu budowlanego, spełniającego obligatoryjnie warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w niniejszej sprawie w decyzji o lokalizacji inwestycji), w decyzji o pozwoleniu na budowę, co zdaniem skarżących oznacza obowiązek organu dokonania oceny projektu pod kątem zgodności z prawem. Skarżący nie podzielił stanowiska Sądu, wywiedzionego z art. 20 Prawa budowlanego, co do obciążenia projektanta obowiązkiem oceny i weryfikacji projektu, gdyż zgodnie z pominiętym przez Sąd art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego obowiązki te należą do organu wydającego pozwolenie na budowę, ponieważ to ten organ zatwierdza projekt budowlany. Podniesiono również, że Sąd I instancji pominął w swojej ocenie decyzji administracyjnych, czy organy administracji zbadały wypełnienie przez inwestora obowiązków wynikających z wyżej wymienionej decyzji Wojewody Łódzkiego o lokalizacji inwestycji. Przedmiotowa decyzja w ocenie skarżących pomija fakt, iż inwestor drogi krajowej nie spełnił warunków wynikających z obowiązującego Prawa budowlanego ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy Prawo budowlane, a zwłaszcza zapewnienia dostępu do drogi publicznej, możliwości awaryjnych przejazdów i wyjazdów przeciwpożarowych. Zdaniem skarżących Sąd nie odniósł się wystarczająco do zarzutu dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego, który w części nie był podpisany (a więc i sporządzony) przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania (ani też żadne inne do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie), ani nie ustosunkował się do prawidłowości postępowania organów administracji zezwalającego na dokonywanie poprawek w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym po dacie wydania decyzji przez osoby nieuprawnione, co w ocenie strony powoduje uznanie, że projekt taki nie może stanowić przedmiotu zatwierdzenia przez organ, co stanowi naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd nie dokonał oceny postępowania organów administracji oraz wydanej decyzji w zgodności przedłożonego projektu budowlanego z wymaganiami określonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji. Strona podnosi również, iż nie zostały zachowane warunki dotyczące zapewnienia możliwości awaryjnych przejazdów i wjazdów przeciwpożarowych oraz dostępności do drogi publicznej, co stanowi niezgodność przedłożonego projektu z decyzją o lokalizacji inwestycji, która to niezgodność powinna być zbadana w postępowaniu prowadzonym zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. Poniesiono, iż organy pominęły uzasadniony interes skarżących jako osób trzecich, a inwestor powinien był wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością skarżących (działki 184/9 i 184/10), gdyż roboty budowlane w zakresie budowy drogi dojazdowej oraz przebudowy linii energetycznej (polegającej nie tylko na usunięciu słupa wysokiego napięcia lecz wybudowania linii podziemnej) są prowadzone bezpośrednio na ich gruntach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych trafnie powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd pierwszej instancji w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami skargi, co oznacza, iż rozpoznając skargę bierze pod rozwagę wszystkie inne naruszenia prawa poza zgłoszonymi w skardze. Inaczej mówiąc sąd administracyjny winien dokonać oceny danej sprawy w pełnym zakresie i zareagować na każde stwierdzenie naruszenia prawa stosownymi sankcjami prawem przewidzianymi celem usunięcia naruszenia prawa. Wymogom tym nie sprostał Sąd pierwszej instancji, który powtórzył za organem administracji, iż organ ten wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do weryfikacji i oceny projektu budowlanego oraz sprawdzania projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Obowiązek taki spoczywa na projektancie na podstawie art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to w sposób ewidentny narusza przepisy art. 35 oraz art. 20 Prawa budowlanego i jest wynikiem wadliwej interpretacji wskazanych przepisów. Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji stanowi, że "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu a także z wymogami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 16 oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust 7, 4) wykonanie w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Ustęp 3 art. 35 stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Artykuł 80 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego wskazuje organy architektoniczno-budowlane, zaś art. 82 Prawa budowlanego określa kompetencje tychże organów. W świetle tych przepisów nie może budzić wątpliwości, że zatwierdzenie projektu budowlanego i wydawanie pozwolenia na budowę leży w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Zgodnie zaś z treścią art. 35 Prawa budowlanego wszystkie obowiązki przewidziane tym przepisem spoczywają na organie architektoniczno-budowlanym przed wydaniem decyzji, o których mowa w tym przepisie. Artykuł 20 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego w sposób szczegółowy określa obowiązki projektanta i wymogi prawidłowego wykonania projektu budowlanego. Stawia wymóg sprawdzenia projektu pod względem zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant oraz sprawdzający do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Tak sporządzony projekt budowlany złożony organowi architektoniczno-budowlanemu do zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę podlega kontroli przez ten organ w zakresie wskazanym przez art. 35 Prawa budowlanego. Ostatni etap kontroli to sprawdzenie czy został wykonany obowiązek przewidziany art. 20 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego dotyczący sprawdzenia projektu przez inną osobę z wymaganymi uprawnieniami. Te zaś czynności powinny być przedmiotem rzetelnego sprawdzenia przez organ, który w przypadku niekompletności projektu co do wymaganej dokumentacji nakłada na inwestora obowiązek uzupełnienia stwierdzonych braków w zakreślonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych projektant odpowiada za przyjęte rozwiązania techniczne ale obowiązki projektanta podlegają kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż ten organ zatwierdza projekt budowlany po jego sprawdzeniu na podstawie art. 35 Prawa budowlanego (porównaj wyrok WSA z dnia 25 marca 2004 r. IV SA 4151/02 oraz wyrok WSA z dnia 20 stycznia 2004 r. sygn. IV SA 2914/04 – niepubl.). Nie może zatem uzyskać aprobaty stanowisko Sądu I instancji zwalniające organ z obowiązku weryfikacji projektu budowlanego pod względem zgodności z prawem w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli skarżący jako strony niniejszego postępowania zgłaszali zarzuty do projektu budowlanego i jego rozwiązań kwestionując ich prawidłowość oraz zgodność z wymogami techniczno-budowlanymi rzeczą organu odwoławczego było rozpoznanie zarzutów i merytoryczne ich rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zgodnie z art. 138 k.p.a. jest organem nie tylko kontrolującym decyzję pierwszoinstancyjną ale także organem rozpoznającym sprawę co do istoty. Skoro zaś organ odwoławczy z naruszeniem art. 35 Prawa budowlanego a także art. 138 § 1 k.p.a. uchylił się od rozpoznania zarzutów odwołania – nie mógł tego zaakceptować Sąd rozpoznający wniesioną skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony w świetle wyżej wskazanych okoliczności zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa art. 1 ust. 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 20 Prawa budowlanego przez błędną interpretację i w zw. z art. 35 Prawa budowlanego przez brak zastosowania. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej. Z mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.