I SA/Wa 45/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Asesor WSA Iwona Kosińska /spr./ Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi B. Z., A. Z. i I. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Z. M., B. Z., A. Z. i I. T., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. zgodnie z wykazem hipotecznym księgi wieczystej "[...]"- nr inw. [...], wchodzącą w skład części działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu organ I instancji przywołał art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), który jego zdaniem nie przewiduje możliwości ustalenia odszkodowania za grunt, który był zabudowany budynkiem. Nie zgadzając się z treścią decyzji organu I instancji, strony wniosły od niej odwołanie, kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] rozpatrując złożone odwołania stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione, ponieważ zawarte w nich argumenty nie zasługują na uznanie. Przedmiotowa nieruchomość [...] położona przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przywołując treść art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ II instancji stwierdził, że przepis ten dotyczący odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie wymienionego dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przyznanie odszkodowania w trybie obowiązujących przepisów jest więc, zdaniem organu odwoławczego, możliwe po stwierdzeniu, czy istnieją prawne podstawy takiego rozstrzygnięcia oraz tylko w razie spełnienia warunków przewidzianych w przywołanym art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Na podstawie analizy akt sprawy Wojewoda stwierdził, że na dzień 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana. Część znajdujących się na niej budynków była zniszczona i przeznaczona do rozbiórki a część do remontu. Powołując się na poglądy doktryny i odpowiednie orzecznictwo, organ II instancji uznał, iż przy orzekaniu o odszkodowaniu za dom lub działkę tzw. nieruchomości [...], wspólne są tylko zasady jego ustalania, różne są natomiast przesłanki. Warunkiem koniecznym przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny jest jego przejęcie na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Ustawa nie przewiduje (na co wskazał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji) odszkodowania za grunt pod takim domem - grunt taki przeszedł bowiem na własność Państwa bez odszkodowania. Uprawnieni do odszkodowania są poprzedni właściciele dwóch rodzajów nieruchomości - domów jednorodzinnych oraz działek, które mogły być pod takie domy przeznaczone. Odszkodowanie przysługuje przy tym za inną działkę niż ta pod domem jednorodzinnym. Zawarta w art. 215 ust. 2 przesłanka faktycznej możliwości władania działką odnosi się bowiem do działki niezabudowanej, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a nie do działki pod budynkiem jednorodzinnym. Stanowisko przeciwne sprzeczne jest, zdaniem organu odwoławczego, z ratio legis wymienionego przepisu, którym było zaspokojenie roszczeń wyraźnie wymienionych w nim poprzednich właścicieli budynków, a nie budynków i gruntów pod budynkami. Na podstawie akt sprawy organ II instancji ustalił, że budynki znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, wobec niezłożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem upływu tego terminu, a więc przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym gruntów [...], możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne należy ocenić na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy, zatwierdzonego przez Ministra Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Zgodnie zaś z zapisami tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach, do 70% powierzchni zabudowania. Opierając się na danych dotyczących ilości kondygnacji, powierzchni zabudowy i jej wysokości, wynikających z planu zabudowy z 1931 r. oraz w oparciu o definicję domu jednorodzinnego wynikającą z treści art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej (Dz. U. Nr 31, poz. 131 oraz Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228) Wojewoda [...] uznał, że dają one podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa działka nie mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. Z tych względów organ II instancji uznał, iż Prezydent miasta W. miał podstawy do odmowy przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i utrzymał w mocy jego decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. M., B. Z., A. Z. i I. T. W jej obszernym uzasadnieniu skarżący zarzucili decyzji organu II instancji rażące naruszenie prawa, a mianowicie: - art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na: niewłaściwej interpretacji pojęcia "działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" w odniesieniu do wskazań planu zabudowy przedmiotowej nieruchomości określonego w planie zabudowy miasta Warszawy z 1931 r. oraz niewłaściwą interpretację pojęcia "dom jednorodzinny" w stanie prawnym na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., albowiem zastosowano przepisy ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokali i domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej, która nie obowiązywała w dacie 21 listopada 1945 r., - art. 107 §3 kpa - przez niewskazanie w treści uzasadnienia decyzji, z jakich przyczyn nie uwzględniono treści aktu notarialnego z 1946 r., stanowiącego część materiału dowodowego, z którego wynika, że wszelkie zabudowania na nieruchomości zostały zniszczone na skutek działań wojennych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że nieruchomość przy ul. [...] była zabudowana. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z jego treścią przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2003 r., sygn. I SA 2187/01, niepubl.). Gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy działka była objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Omawiany przepis przesądza, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek powoduje brak podstaw do odszkodowania. W sprawie jest niesporne, że nieruchomość położona przy ul. [...] podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz, że następcy prawni jej poprzednich właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Do oceny pozostaje więc jedynie ustalenie, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo stwierdziły, że przed datą wejścia w życie dekretu nie mogła ona być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Rozpatrując tę kwestię Sąd stanął na stanowisku, że do ustalenia możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne miarodajny jest stan wynikający z Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r. Z treści tego planu wynikało (zgodnie z "Notatką Służbową" z dnia [...] stycznia 1997 r., k-[...] akt adm. organu I instancji), że dla nieruchomości przy ul. [...] przewidziana została zabudowa zwarta o 4 kondygnacjach i 70% powierzchni zabudowania. Obowiązujące przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.) nie posługiwały się określeniem "budownictwo jednorodzinne", ani też pojęciem "dom jednorodzinny". Mimo to nie sposób przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość mogłaby być zabudowana domem jednorodzinnym, bowiem budynek, jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał Plan Zabudowania z 1931 r. miał posiadać 4 kondygnacje i zajmować około [...] m2 (70% powierzchni działki). Taka budowla nie mieści i nie mieściła się w pojęciu zabudowy jednorodzinnej. W świetle powyższych ustaleń bez znaczenia jest zarzut skarżących bezzasadnego przyjęcia przez organy, że dla określenia pojęcia "dom jednorodzinny" miarodajne były przepisy ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej. O braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania przesądza więc okoliczność, że przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieruchomość przy ul. [...] nie stanowiła działki, która mogła być przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Zwrócić należy uwagę na fakt, że przy dokonywaniu oceny możliwości zabudowy nieruchomości należy wykluczyć założenie, iż wprowadzony w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. podział na strefy określał jedynie górną granicę wskaźników przewidzianych dla danej strefy. Zgodnie bowiem z przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego narastający układ tabeli stref świadczy o tym, że górna granica danej strefy jest zarazem dolną granicą następnej strefy. W przeciwnym razie podział na strefy nie miałby uzasadnienia. Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że plan zabudowy z 1931 r. określał jedynie wielkości maksymalne, a zatem że dopuszczał zabudowę znacznie mniej intensywną, w tym budownictwo jednorodzinne. Wymogi wspomnianego planu jako aktu administracyjnego o charakterze władczym odczytywane być muszą jako bezwzględnie obowiązujące i taki też pogląd został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1992 r. sygn. akt IV SA 523/92, wyrok NSA z dnia 23 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 2193/96). W przedstawionej sprawie zwrócić również należy uwagę na fakt, że z zapisów planu z 1931 r. wynikało, że dopuszczona zabudowa ma mieć charakter zabudowy miejskiej, zwartej, a nie luźnej lub grupowej, zaś przedmiotowa działka przylegała bezpośrednio do ulicy [...], miała więc tworzyć element zwartej zabudowy pierzei tej ulicy, co dodatkowo potwierdza, że nieruchomość ta nie mogła być, zgodnie z planem z 1931 r., zabudowana domem jednorodzinnym. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika także, by przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. miała charakter niezabudowanej działki budowlanej. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.