II SA/Po 915/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Grażyna Radzicka Asesor sąd. Edyta Podrazik (spr.) Protokolant ref. staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2005 r. sprawy ze skargi Spółki "A" sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...]marca 2004r. Nr XXVI/279/2004 w przedmiocie programu ochrony środowiska wraz z planem gospodarki odpadami; oddala skargę /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ G.Radzicka Uchwałą nr XXVI/279/2004 z dnia [...].03.2004 r. Rada Miasta G., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 z 2001 r.) i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628 z 2001 r.) uchwaliła Program ochrony środowiska wraz z Planem gospodarki odpadami dla Miasta G. Na powyższą uchwałę skargę złożyła spółka "A" sp. z o.o. w W., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na gospodarowaniu odpadami m.in. na terenie G. W wydanym spółce w dniu [...].02.2003 r. zezwoleniu Prezydenta Miasta G. na odbiór odpadów wskazano jako warunek przekazywanie zebranych odpadów wyłącznie na składowisko w C., prowadzone przez Zakład Utylizacji Odpadów sp. z o.o., w którym gmina jest większościowym udziałowcem. W dniu [...].11.2003 r. decyzją nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura we W. uznał za ograniczającą konkurencję praktykę polegającą na nadużywaniu przez Gminę G. pozycji dominującej na rynku organizacji usług wywozu i składowania odpadów komunalnych z terenu Miasta G. poprzez nakazanie przedsiębiorcy ubiegającemu się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych wywozu odpadów wyłącznie na składowisko w C. należące do ZUO sp. z o.o. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...].05.2004 r. Prezes UOKiK Delegatura we W. stwierdziła stosowanie przez spółkę Zakład Utylizacji Odpadów sp. z o.o. względem skarżącego praktyk ograniczających konkurencję. Tymczasem w dniu [...].03.2004 r., pomimo decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...].11.2003 r., podjęta została zaskarżona uchwała. Uchwała ta ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do odbioru odpadów zbieranych z terenu Miasta G., wskazując jako jedyne miejsce przeznaczone do składowania odpadów składowisko w C. Uchwała podjęta została wbrew decyzji Prezesa UOKiK uznającej powyższe działania za niedozwolone. Samowolne nakładanie przez Gminę na podmioty prowadzące działalność na terenie Miasta G. warunku niezgodnego z prawem i próba usankcjonowania powyższych praktyk w postaci aktów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy ograniczenia ustawowej swobody działalności gospodarczej. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 15.12.2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów czynności prawne będące przejawem nadużywania pozycji dominującej są w całości lub w odpowiedniej części nieważne. Zaskarżona uchwała stanowi próbę umożliwienia gminie dalszego kontynuowania praktyk monopolistycznych i obejścia prawa, naruszając istotny interes prawny wnioskodawcy. Rada Miasta G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołano się na treść art. 3 ust. 3, art. 9 ust. 2, art. 8, art. 14, art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach, art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 09.04.2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami. Organ podniósł, iż stworzenie możliwości do racjonalnego unieszkodliwiania odpadów jest realizacją zadań ustawowych gminy. Przyjęty plan gospodarki odpadami uwzględnia zapisy zawarte w obowiązujących aktach prawnych z zakresu gospodarki odpadami i w Krajowym planie gospodarki odpadami oraz w planie dla Województwa L. Zgodnie z planem wojewódzkim Regionalny Zakład Utylizacji Odpadów pełnić ma funkcję ponadlokalną. Powinien on zapewnić przyjęcie odpadów z terenu G. i gmin ościennych (B., D., K., L., S.). Projekt planu został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Województwa. Plan został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 09.04.2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami plan winien zawierać projektowany system gospodarki odpadami ze wskazaniem miejsca unieszkodliwiania odpadów. Wypełniając ten obowiązek w przedmiotowym planie wskazano jako miejsce odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych Zakład Utylizacji Odpadów w C. Zakres działalności ZUO obejmuje odbiór, obrót, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, obojętnych, innych niż niebezpieczne i niebezpiecznych. Prowadzony przez ZUO sp. z o.o. zakład w C. spełnia wszelkie wymagania pozwalające na bezpieczne unieszkodliwianie odpadów komunalnych nie tylko przez ich składowanie, lecz także odzysk. Zakład zaopatrzony jest w nowoczesne linie technologiczne do segregacji odpadów, przygotowania wysegregowanej masy organicznej do kompostowania i jej kompostowania oraz inne instalacje do przetwarzania wysegregowanych odpadów. Jest to jedyne tego rodzaju wysypisko w regionie, inne wysypiska dysponujące konkurencyjnymi cenami mają możliwość jedynie składowania odpadów, znajdują się one kilkadziesiąt kilometrów od G., w innych gminach. Decyzja Prezesa UOKiK z dnia [...].11.2003 r. dotyczy wskazywania miejsc unieszkodliwiania odpadów w wydawanych przez Prezydenta Miasta zezwoleniach na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie w planach gospodarki odpadami. Została wydana w innym stanie faktycznym, między innymi stronami i nie jest orzeczeniem prawomocnym. Nadrzędnym interesem jest ekologiczna i racjonalna gospodarka odpadami na terenie miasta i nie może ona zostać podporządkowana interesom finansowym działających na jego terenie podmiotów gospodarczych. Zaskarżona uchwała przestrzega i realizuje postanowienia ustaw o odpadach i Prawo ochrony środowiska, a zatem nie może zostać uznana za niezgodną z ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta G. z dnia [...].03.2004 r. w zakresie, w jakim stanowi o uchwaleniu Planu gospodarki odpadami dla Miasta G. Skarżący kwestionuje zapis Planu wskazujący jako jedyne miejsce przeznaczone do składowania odpadów składowisko w C. Na treść zaskarżonego Planu gospodarki odpadami składają się następujące części: "Streszczenie", "Wstęp", "Charakterystyka miasta G. pod kątem gospodarki odpadami", "Aktualny stan gospodarki odpadami", "Prognoza zmian", "Założone cele i przyjęty system gospodarki odpadami", "Możliwości finansowania planu", "Sposób monitoringu i oceny wdrażania planu", "Program edukacji z zakresu gospodarki odpadami", "Wnioski z analizy oddziaływania projektu planu na środowisko". W części "Założone cele i przyjęty system gospodarki odpadami" przewidziano dwa warianty systemu gospodarki odpadami w sektorze komunalnym: wariant A i wariant B. W każdym z tych dwóch wariantów w zakresie unieszkodliwiania odpadów Plan przewiduje: "Planuje się, że tak jak dotychczas jedyną metodą unieszkodliwiania odpadów będzie ich składowanie na składowisku w C. Szacuje się, że na powyższym składowisku można zdeponować jeszcze ok. 82 tys. Mg odpadów. Do magazynowania odpadów niebezpiecznych wykorzystany będzie deponator znajdujący się na terenie RZUO w C. Do unieszkodliwiania odpadów azbestu, w ramach rozbudowy składowiska o nową kwaterę, planuje się w latach 2006-2007 wybudowanie wydzielonej części do składowania tego rodzaju odpadów. Obecnie odpady azbestowe również składowane są w wydzielonej części kwatery" (str. 80 i 89). Podstawę prawną zaskarżonego Planu gospodarki odpadami stanowią przepisy art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628 z 2001 r.), art. 17, art. 18 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 z 2001 r.) oraz art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz. 1085 z 2001 r.). Przepisy te stanowią, iż plany gospodarki odpadami opracowywane są na szczeblu krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Stanowią one (za wyjątkiem planu krajowego) część odpowiedniego programu ochrony środowiska i są tworzone w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie środowiska. Gminny plan gospodarki odpadami uchwalany jest przez radę gminy, powinien być opracowywany zgodnie z planami wyższego szczebla. Pierwszy gminny plan gospodarki odpadami jako część gminnego programu ochrony środowiska winien zostać uchwalony do [...].06.2004 r. Plany gospodarki odpadami są jednym z planistycznych instrumentów ochrony środowiska. Ich celem jest realizacja polityki ekologicznej państwa oraz określonych w art. 5 ustawy o odpadach ogólnych podstawowych zasad postępowania z odpadami, a także ułatwieniu stworzenia w skali kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, spełniających wymogi przepisów o ochronie środowiska. Plany mają ułatwić efektywne zarządzanie gospodarowaniem odpadami oraz zapewnić niezbędną koordynację w tym zakresie na poziomie krajowym i poszczególnych poziomach administracji samorządowej. Obligatoryjne elementy i treść gminnego planu gospodarki odpadami określają przepisy art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3, 4 i 7 ustawy o odpadach oraz § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 09.04.2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz. U. Nr 66 poz. 620 z 2003 r.). Zgodnie z tymi przepisami gminny plan obejmuje wszystkie rodzaje odpadów powstających na terenie danej jednostki administracyjnej oraz przywożonych na jej teren oraz powinien określać m.in. aktualny stan gospodarki odpadami, w tym rodzaj, ilość i źródło pochodzenia odpadów oraz rodzaj i rozmieszczenie istniejących instalacji i urządzeń do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, a także projektowany system gospodarki odpadami, w szczególności odpadami komunalnymi, uwzględniający ich zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie, ze wskazaniem miejsca unieszkodliwienia odpadów oraz rodzaj i harmonogram realizacji przedsięwzięć, instytucje odpowiedzialne za ich realizację, sposoby finansowania wraz z harmonogramem uruchamiania środków finansowych i ich źródeł. Organ gminy ma, więc obowiązek wskazania w planie gospodarki odpadami miejsc, gdzie będą unieszkodliwiane odpady w ramach projektowanego systemu gospodarki odpadami. Zważywszy, iż obowiązujące przepisy wymagają od planów gospodarki odpadami znacznej szczegółowości i skonkretyzowania, miejsca unieszkodliwiania odpadów w ramach projektowanego systemu gospodarki nie mogą być określone ogólnikowo, ale muszą być konkretnie wskazane. Ponadto gminny plan gospodarki odpadami opracowuje się i uchwala dla obszaru danej gminy, stąd w planie zasadniczo mogą być uwzględnione miejsca unieszkodliwiania odpadów położone na obszarze tej gminy. Miejsca unieszkodliwiania odpadów położone na obszarach innych gmin mogłyby być uwzględnione jedynie w przypadku istnienia porozumienia z tymi gminami, bowiem gminy te musiałyby z kolei uwzględnić tę okoliczność w swoich planach gospodarki odpadami. Oceniając zaskarżony Plan gospodarki odpadami w aspekcie powyższych unormowań stwierdzić należy, iż nie jest on niezgodny z obowiązującymi przepisami i odpowiada prawu. Skarżący nie kwestionuje zachowania przy sporządzaniu i uchwalaniu planu przepisów proceduralnych, ani zgodności planu z planami wyższego szczebla. Jak wykazano powyżej określenie miejsc unieszkodliwiania odpadów w ramach projektowanego systemu gospodarki odpadami jest obligatoryjnym elementem planu, a miejsce to musi być wskazane konkretnie, a nie przez pojęcia ogólne. W części planu zatytułowanej "Aktualny stan gospodarki odpadami" stwierdzono, iż na obszarze G. istnieje jedno czynne składowisko odpadów wraz z instalacją do odzysku odpadów z sektora komunalnego oraz kompostownią, w ramach Zakładu Utylizacji Odpadów w C. Jego moce przerobowe są wystarczające na potrzeby miasta. Aktualnie eksploatowane składowisko jest wypełnione w ok. 75%, zakończenie eksploatacji dotychczasowej kwatery przewiduje się na rok 2009. Obecnie w procesie segregacji na terenie ZUO odzyskuje się ok. 70% masy wytworzonych odpadów ulegających biodegradacji. Ponadto na terenie miasta istnieje około 50 nielegalnych wysypisk śmieci (str. 39-40 Planu). Zapisy planu przewidujące jako miejsce unieszkodliwiania odpadów z sektora komunalnego w ramach projektowanych wariantów systemu gospodarki odpadami należące do ZUO sp. z o.o. składowisko w C. uwzględniają więc istniejący stan rzeczy. Podkreślić należy, iż kwestionowane przez skarżącego rozwiązanie przyjęte w planie nie pomija innych legalnie działających na terenie gminy składowisk odpadów, a także zapewnia zgodny z zasadami ochrony środowiska odzysk i unieszkodliwianie odpadów. Zarzut skarżącego, iż Rada Miasta G. w zaskarżonym planie gospodarki odpadami zawarła warunki niezgodne z prawem jest z wyżej omówionych względów nietrafny. Zarzut skarżącego, że zaskarżony Plan gospodarki odpadami, uchwalony przez Radę Miasta G. uchwałą z dnia [...].03.2004 r., stanowi przejaw nadużywania przez gminę pozycji dominującej na rynku i w związku z tym jest nieważny z mocy art. 8 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie może być uwzględniony. Ustawa z dnia 15.12.2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. Nr 86 poz. 804 z 2003 r.) w art. 8 ust. 1 zakazuje nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy jest także jednostka organizacyjna nie mającą osobowości prawnej, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej (art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy nadużywanie pozycji dominującej polega w szczególności na: bezpośrednim lub pośrednim narzucaniu nieuczciwych cen lub innych warunków zakupu albo sprzedaży towarów; ograniczeniu produkcji, zbytu lub postępu technicznego ze szkodą dla kontrahentów lub konsumentów; stosowaniu w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów, stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji; uzależnianiu zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia, nie mającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy; przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji; narzucaniu przez przedsiębiorcę uciążliwych warunków umów, przynoszących mu nieuzasadnione korzyści; stwarzaniu konsumentom uciążliwych warunków dochodzenia swoich praw, podziale rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych. Zauważyć należy, iż skarżący zarzucając Radzie Miasta stosowanie zakazanej praktyki ograniczającej konkurencję nie sprecyzował jej rodzaju w kategoriach przepisu ustępu 2 art. 8 ustawy. W ustępie 3 art. 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zawarta została regulacja, iż czynności prawne będące przejawem nadużywania pozycji dominującej są w całości lub w odpowiedniej części nieważne. Oznacza to, że określona czynność prawna jest nieważna nie ze swej istoty, ale tylko wtedy, gdy jest przejawem nadużywania pozycji dominującej na rynku. Stwierdzenie nieważności czynności prawnej z tej przyczyny musi być, więc poprzedzone ustaleniem, że przedsiębiorca nadużywa pozycji dominującej na rynku, a kwestionowana czynność jest tego przejawem. Ustalenie, iż czynność prawna stanowi przejaw nadużywania pozycji dominującej na rynku w rozumieniu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 15.12.2003 r. o ochronie konkurencji i konsumentów nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. Ustalenia takie należą do wyłącznej kompetencji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Pogląd analogiczny, choć na gruncie innych stanów faktycznych, wyrażony został w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 12.09.2003 r. w sprawie I CKN 504/01, postanowienie z dnia 27.10.1995 r. w sprawie III CZP 135/95, wyrok z dnia 27.08.2003 r. w sprawie I CKN 185/03) oraz w piśmiennictwie (T. Ławicki. Glosa do wyroku SN z dnia 22.02.1994 sygn. I CRN 238/93. Państwo i Prawo 1995/10/101, E. Kulińska. Glosa do wyroku SN z dnia 12.09.2003 sygn. I CKN 504/01). W przedmiotowej sprawie stwierdzenie nieważność zaskarżonego Planu gospodarki odpadami w oparciu o art. 8 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzedzone musiałoby być decyzją Prezesa UOKiK, w której uznano by, iż jest on przejawem nadużywania pozycji dominującej. Skarżący nie przedstawił dowodów, iż takie orzeczenie zostało wydane. Nie są nimi przedłożone przez skarżącego decyzje Prezesa UOKiK nr [...] z dnia [...]05.2004 r. i nr [...] z dnia [...].11.2003 r. Decyzja nr [...] dotyczy nadużywania pozycji dominującej przez Zakład Utylizacji Odpadów sp. z o.o. poprzez stosowanie uciążliwych i niejednolitych warunków umów i przeciwdziałanie ukształtowania się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Natomiast w decyzji nr [...] uznano za ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji praktykę nakazującą przedsiębiorcy ubiegającemu się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, wywozu odpadów tylko na wysypisko w C. należące do ZUO sp. z o.o. Ta ostatnia decyzja dotyczy, więc kształtowania treści zezwoleń wydawanych przez Prezydenta Miasta w trybie art. 28 i art. 29 ustawy o odpadach oraz wydana została w odmiennym stanie prawnym, gdy nie istniały jeszcze dokumenty planistyczne przewidziane w przepisach art. 14 i art. 15 ustawy o odpadach. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta G. z dnia [...].03.2004 r. oraz uchwalony w niej Plan gospodarki odpadami nie naruszają prawa, a zarzuty skargi były niezasadne. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) skargę należało oddalić. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ G.Radzicka MarK