IV SA/Wa 1649/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. i M. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 12 maja 2005 r. Burmistrz Miasta P. wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa parkingu dla samochodów ciężarowych na działce nr [...] i zjazdu z drogi krajowej nr [...] dla budynku hotelu zlokalizowanego w P. przy ul. P." Postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...], wydanym na podstawie m.in. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.) odmówiono uzgodnienia warunków dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu stwierdzono, że ustawa o drogach publicznych w art. 1 stanowi, że z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, ale z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 3 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Droga nr [...] została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego, tj. o ograniczonej dostępności, gdzie zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 obsługa komunikacyjna zabudowy przyległej do tej drogi powinna odbywać się poprzez drogi lokalne lub dojazdowe. Stosowanie zjazdów na drodze tej klasy dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie drogi lokalnej. W rozpatrywanej sytuacji istnieje możliwość dojazdu do przedmiotowej posesji ulicą P. Należy również pamiętać, że każdy zjazd wykonany z drogi publicznej na teren przyległy stanowi dodatkowe źródło kolizji, zagrażające płynności oraz bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przypadku drogi krajowej nr [...] na odcinku zlokalizowanym w miejscowości P. zagrożenie to jest bardzo znaczące z uwagi na duże natężenie ruchu, jak też znaczne prędkości jazdy rozwijane przez kierowców. Naczelną zasadą przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości przyległej do tej drogi. Zgodnie z art. 140 K.c. prawo własności może zostać ograniczone o ile ograniczenia te wynikają z przepisów prawa, a do takich przepisów należy art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony." Ponadto organ I instancji zauważył, że dojazd na przedmiotową działkę był rozpatrywany na wniosek poprzedniego właściciela posesji. Zgodnie z decyzją wydaną dnia [...] czerwca 2002 r. przez Burmistrza Miasta P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr [...], i pozwoleniem na budowę hotelu obsługa komunikacyjna winna być zapewniona od ul. P. W oparciu o powyższe warunki, po przeanalizowaniu warunków ruchu na drodze krajowej w kontekście bezpieczeństwa ruchu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu. Rozpatrując wniosek strony wzięto po uwagę również powyższe i postanowiono jak w sentencji. Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2005 r. inwestorzy wystąpili do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że z każdym z dwóch możliwych wariantów dojazdu do hotelu poprzez drogi lokalne łączą się określone trudności komunikacyjne, nie mniejsze niż w przypadku bezpośredniego zjazdu z drogi nr [...]. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że po ponownym rozpoznaniu sprawy nie znaleziono możliwości zmiany postanowienia z dnia [...] maja 2005 r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wzięto pod uwagę naczelną zasadę bezpieczeństwa ruchu oraz warunki techniczne w zakresie zjazdów (skrzyżowań) określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 3 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto w wyniku postępowania dowodowego ustalono, że dla przedmiotowego hotelu wraz z infrastrukturą towarzyszącą jednoznacznie określono w decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr [...], oraz w decyzji o pozwoleniu na budowę hotelu, Nr [...]warunki obsługi komunikacyjnej. Zgodnie z warunkami określonymi w powołanych wyżej decyzjach obsługa komunikacyjna hotelu i parkingów dla gości hotelu i restauracji winna odbywać się wyłącznie od strony układu drogowego lokalnego, tj. od ulicy P. Rozpatrując wniosek strony wzięto również pod uwagę poprzednie negatywne rozstrzygnięcia dotyczące budowy bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej do tego hotelu W związku z powyższymi postanowieniami Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...], odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa parkingu dla samochodów ciężarowych na działce nr [...] i zjazdu z drogi krajowej nr [...] dla budynku hotelu zlokalizowanego w P. przy ul. P." Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 80 i 107 K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności podnosząc: - nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, - zastosowanie do analizy faktycznej innej skali ocen i kryteriów niż przy ocenie bardzo podobnych wniosków na terenie [...], powołując się na przykłady z miast Zam., T., B. oraz M.; tym samym, zdaniem skarżących, doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania. Dla udowodnienia postawionej tezy inwestor powołał się na stosowne przykłady z sieci dróg krajowych w rejonie [...]. Stwierdził ponadto, że swobodna ocena dowodów oraz granica swobodnego uznania znajduje swoje ograniczenie istniejącą praktyką. W porównaniu do stopnia uciążliwości funkcjonowania wjazdów/zjazdów do obiektów opisanych w skardze ewentualną uciążliwość wjazdu do hotelu skarżących należy uznać za żadną. Wszystkie pozwolenia na realizację opisanych obiektów otrzymały jedynie duże koncerny zachodnie, dysponujące dużymi funduszami i dużymi możliwościami. Oznacza to, zdaniem skarżących, złamanie zwykłych proporcji i zasady równego traktowania wszystkich podmiotów gospodarczych. W każdym opisanym przypadku były możliwości innego dojazdu do marketów i stacji paliw - właśnie drogami lokalnymi, a zjazdy do tych obiektów zlokalizowano bardzo blisko skrzyżowań, przerwano drogi zbiorcze, umożliwiono dojazdy i przejazdy na skróty oraz połączono np. pas zjazdu ze ślimaka z pasem zjazdowym do salonu samochodowego. Zwykła wizja w terenie oraz porównanie funkcjonowania zjazdów opisanych marketów, salonów i stacji paliw z projektowanym zjazdem do nieruchomości skarżących pozwoliłaby oddalić wszystkie zarzuty GDDKiA w tym zakresie. W tym znaczeniu i w tym kontekście organy administracji nie przeprowadzając analizy stanu faktycznego sprawy i porównania uwarunkowań zjazdów już istniejących ze zjazdem będącym przedmiotem wniosku skarżących, przy zastosowaniu identycznych kryteriów oraz skali ocen - przekroczyły granicę swobodnego uznania. Przywołane w postanowieniach Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przepisy prawa nie stanowią bowiem wprost podstawy do odmowy wyrażenia zgody na wniosek skarżących, ponieważ nie wystąpiły negatywne przesłanki, które by to uzasadniały. Ponadto uzasadnienia tych postanowień nie przystają w żaden sposób do obowiązującej praktyki i pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią postanowień wydawanych przez ten organ w identycznych sprawach. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy odniesiono się do pięciu przykładów inwestycji podanych przez skarżących stwierdzając, że w czterech przypadkach, zgodnie z art. 103 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w sprawie przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 878) oraz art.19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zarząd określonych dróg pozostawał w kompetencjach prezydentów odpowiednich miast, w których przedstawione inwestycje zostały zrealizowane, a GDDKiA nie wydawała w tych sprawach żadnych uzgodnień. Odnosząc się do powołanego przykładu A. w M., dla którego uzyskano stosowne uzgodnienie GDDKiA, wskazano, że w zatwierdzonej dokumentacji przewidziano znaczną przebudowę układu drogowego w celu możliwości skomunikowania centrum handlowego z drogą krajową. W wydanej decyzji zobowiązano A. do przebudowy skrzyżowania dróg krajowych w celu stworzenia skrzyżowania bezkolizyjnego. Obecnie został zatwierdzony projekt budowlany przebudowy w/w skrzyżowania, a inwestorem tego zadania będzie A. P. Odnosząc się do zarzutu ogólnikowości uzasadnienia swoich postanowień Generalny Dyrektor wskazał, że § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 3 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, mówiący o ograniczonej dostępności, stanowi jednoznacznie, że stosowanie zjazdów jest dopuszczane wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. W rozpatrywanej sprawie taka możliwość istnieje poprzez ulicę P., co zostało już rozstrzygnięte w decyzjach wydanych poprzedniemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości. Wobec prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek poprzedniego właściciela , jak również strony skarżącej, zwarte w skardze twierdzenie o braku przeprowadzenia analiz jest bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymujące w mocy poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2005 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków dla inwestycji pn. "Budowa parkingu dla samochodów ciężarowych na działce nr [...] i zjazdu z drogi krajowej nr [...] dla budynku hotelu zlokalizowanego w P. przy ul. P.." Sprawa została rozpoznana pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) i trafnie zastosowano przy jej rozstrzyganiu przepisy tej ustawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie ma charakteru samodzielnego - w tym sensie, iż dotyczy uzgodnienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad projektu decyzji Burmistrza Miasta P. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 9 tego rodzaju decyzje są wydawane w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przyległych do ujętej w planie projektowanej inwestycji drogowej. Stosownie do ust. 5 tego przepisu uzgodnień takich dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Zgodnie z Komentarzem do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pod. red. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck, Warszawa 2004 r.) uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 146 § 1 pkt 6 K.p.a. Natomiast same uzgodnienia dotyczy wyłącznie oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę , w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający nie może wyjść zatem poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, że odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (str. 426 - 428). Należy również zauważyć, że dojazd na przedmiotową działkę był rozpatrywany na wniosek poprzedniego właściciela posesji. Zgodnie z decyzją wydaną dnia [...] czerwca 2002 r. przez Burmistrza Miasta P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwoleniem na budowę hotelu obsługa komunikacyjna obiektu winna być zapewniona od ul. P. Na tej podstawie, po przeanalizowaniu warunków ruchu na drodze krajowej nr [...] w kontekście bezpieczeństwa ruchu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu. Stanowisko organu jest więc w tej sprawie jednolite i konsekwentne, a nowi właściciele hotelu mieli możliwość poznania tego stanowiska jeszcze przed zakupem tego obiektu. W stanie prawnym obowiązującym w rozpatrywanej sprawie brak też podstaw o zmiany rozstrzygnięcia administracyjnego odmawiającego wjazdu na określoną nieruchomość jedynie z powodu zmiany jej właścicieli. Jak wskazano, nowi właściciele hotelu (i zarazem potencjalni inwestorzy) zgłosili po części we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przede wszystkim w skardze, szereg zarzutów do zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu odpowiedź organu - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na te zarzuty była wyczerpująca i oparta na właściwym rozpoznaniu stanu faktycznego i prawnego. Dodatkowo należy stwierdzić, że pogląd skarżących, w myśl którego granice swobodnego uznania wyznacza stosowana praktyka, która może je również ograniczać, nie znajduje uzasadnienia ani w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w piśmiennictwie prawno-administracyjnym. Zresztą w rozpatrywanej sprawie granice te są i tak zakreślone bardzo wąsko, a działalność administracji drogowej zmierza raczej do uporządkowania kwestii zjazdów z dróg publicznych, czemu służą również obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne, niż do poszerzania możliwości różnych podmiotów, niezależnie od reprezentowanego przez nich kapitału. Z tego punktu widzenia postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odmawiające uzgodnienia lokalizacji zamierzonej inwestycji należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z powołanymi wyżej zasadami ogólnymi odmowa uzgodnienia została dokonana na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa, tzn. art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Równocześnie przywołano przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 3 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), który ustala zasady dostępności i jednoznacznie stwierdza, że stosowanie zjazdów z dróg krajowych jest dopuszczane wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie drogi lokalnej. O ile pierwszy z powołanych przepisów stwarza organowi administracji drogowe możliwość działania w ramach tzw. swobodnego uznania, którego granice wyznacza m.in. art. 7 K.p.a., o tyle drugi zezwala organowi na zastosowanie zjazdu z drogi krajowej w sytuacjach wyjątkowych, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ponadto w uzasadnieniu stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w rozpatrywanej spawie wyraźnie akcentowano, iż naczelną zasadą przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości przyległej do tej drogi. (mówi o tym wprost wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt IISA 770/00, LEX nr 53363). Zasadę tę można wprost wywieść z art. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2003 r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm.). W konsekwencji należy uznać, że dokonana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odmowa uzgodnienia zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren zamierzonej inwestycji dokonana została na podstawie wskazanych wprost przepisów prawnych, bez naruszenia i tak wąsko zakreślonych granic uznania administracyjnego, a co za tym idzie - że zaskarżone postanowienie było prawidłowe. Ponadto Sąd nie stwierdził żadnych uchybień postępowania, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie, oraz samego postanowienia, które powinien zbadać z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.