III SA/Wa 2169/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia części odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z [...] maja 2005 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.: dalej u.u.s.r.), Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej - Prezes KRUS) odmówił K. C. umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od I kwartału 1995 r. do II kwartału 2005 r. w wysokości 14.947,50 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności, które miałyby wpływ na obniżenie kondycji finansowej, a tym samym pozytywne załatwienie wniosku. Podniesiono również, iż sytuacja finansowa skarżącej nie odbiega od sytuacji innych rolników opłacających składki. Z kolei umorzenie zadłużenia może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych zaistnieniem udokumentowanych zdarzeń losowych, powodujących zdecydowane osłabienie zdolności płatniczych. Pismem z 2 czerwca 2005 r. skarżąca ponownie wniosła o umorzenie odsetek od zaległości wskazując na bardzo trudną sytuację materialną oraz zły stan zdrowia. Podniosła, iż uregulowała wszystkie zaległości zaciągając kredyt w banku. Obecnie jest obowiązana do jego spłaty. Decyzją z [...] czerwca 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., Prezes KRUS, po rozpatrzeniu wniosku K. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, umorzył 30% odsetek za okres od II kwartału 1995 r. do IV kwartału 2003 r. w kwocie 4.484,30 zł, odmówił umorzenia 100% odsetek za w/w okres. Wskazał również, iż umorzenie odsetek nastąpi pod warunkiem opłacenia należności w układzie ratalnym. Organ II instancji wyjaśnił, iż powyższe rozstrzygnięcie uzasadnione jest chorobą skarżącej i związanymi z nią wydatkami. Ponadto organ wziął pod uwagę "liczne upadki inwentarza" potwierdzone zaświadczeniami odpowiednich instytucji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja jest krzywdząca i niemożliwa do zrealizowania. Ponadto nie przedstawiła innych zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji. Wniosła o "przychylne" rozpoznanie sprawy. Wskazała, iż nie jest w stanie spłacać miesięcznych rat, z uwagi na brak dochodów z gospodarstwa oraz zły stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto przedstawił stan faktyczny sprawy oraz sytuację materialną skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, iż Prezes KRUS podejmując, jak to określono w sentencji decyzji II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. decyzję, w której postanowił umorzyć 30% odsetek za okres od II kw. 1995 do IV kw. 2003 r. w kwocie 4.484,30 zł, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Skoro zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.u.s.r. Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, to decyzje wydawane przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej, w trybie przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. w związku z 36 u.u.s.r. są decyzjami administracyjnymi i zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie należy stosować przepisy tej ustawy. Wskazać należy, iż stosownie do art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do ww. wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów, pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 K.p.a. W świetle wyżej wskazanych unormowań decyzje wydawane przez Prezesa KRUS należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W związku powyższym, rozstrzygnięcie Prezesa KRUS wydane w II instancji powinno odpowiadać dyspozycji art. 138 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W związku z tym rozstrzygnięcie "postanawiam umorzyć 30% odsetek za okres od II kw. 1995 do IV kw. 2003 r. w kwocie 4.484,30 zł. Odmawia się natomiast umorzenia 100% odsetek za ww. okres.", nie mieści się w wyżej wymienionych kryteriach. Skoro organ odwoławczy uznał, że nie podziela stanowiska wyrażonego w decyzji wydanej w I instancji, powinien wydać decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekającą, co do istoty sprawy. Podkreślić również należy, iż powołany w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa KRUS pozostaje w sprzeczności z przywołaną w decyzji podstawą prawną. Ponadto Sąd zauważa, iż możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z jego treścią Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytuły składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ może uwzględnić wniosek umorzeniowy wskazuje, iż wydana decyzja będzie w znacznym stopniu opierała się na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 tej ustawy - ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w ogóle wskazanych wymagań. Organ podejmując zaskarżoną decyzję bardzo lakonicznie odniósł się do argumentacji skarżącej, stwierdzając jedynie, iż "mając na względzie przedstawione okoliczności tj. chorobę i związane z tymi wydatki oraz liczne upadki inwentarza potwierdzone zaświadczeniami odpowiednich instytucji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, postanawia się jak na wstępie". W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż organ nie rozważył sprawy według kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", o którym mowa art. 41a ust.1 pkt 1 u.u.s.r. Podkreślić bowiem należy, iż w uzasadnieniu decyzji nie ma analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, mimo iż w tym zakresie przeprowadzono wizytację w gospodarstwie płatnika. W tym miejscu jeszcze raz podkreślić trzeba, iż rolą uzasadnienia decyzji jest, aby skarżący na podstawie jego lektury mógł stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy i jakich ustaleń dokonał organ. Sąd wskazuje również, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. Poza tym, takie jednozdaniowe uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Uchybił on bowiem treści art. 10 § 1 K.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego art. 81 K.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i II instancji, nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i postępowanie czynią wadliwym. Poza tym zauważenia wymaga, że Prezes KRUS w odpowiedzi na skargę próbował uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oraz opisał stan faktyczny. Działanie to jednak jest spóźnione i tym samym nieprawidłowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z dnia 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00). Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej wymienionej ustawy, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.