IV SA/Po 1457/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia wzoru herbu postanawia odrzucić skargę /-/P. Miładowski MW Sąd zważył, co następuje Warunkiem skuteczności czynności procesowej, a więc między innymi złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zatem w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w R. z [...].03.2004 r. nr [...]. Poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotową uchwałę doręczono Wojewodzie w dniu [...].04.2004 r., a skarga Wojewody sporządzona została w dniu [...].10.2004 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła [...].10.2004 r. Powyższe fakty należy ocenić z punktu widzenia przepisów prawa procesowego. Problem sprowadza się jednak do ustalenia, jakie przepisy znajdują tu zastosowanie. Wojewoda zdaje się utrzymywać, że organ nadzoru nie jest związany żadnym terminem przy wnoszeniu skargi w sytuacji, kiedy sam nie stwierdzi nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w okresie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (w ustawie o samorządzie gminnym z dn. 08.03.1990 r., t.j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. chodzi o regulację w art. 93 ust 1 zdanie drugie). Tymczasem organ nadzoru jest obowiązany przestrzegać 30 – dniowy termin do wniesienia skargi. Po 31.05.2001 r. składy orzekające, przyjmujące ten pogląd, wskazują w szczególności, że żaden przepis, w żadnej z ustaw samorządowych nie wyłączył stosowania art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązującej do dnia 01.01.2004 r. (obecnie: art. 53 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odmienna interpretacja przeczyłaby stabilności przepisów prawa miejscowego oraz innych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja powyższa podniesiona została między innymi w postanowieniu NSA z 27.09.2002r. (III SA/1361/02, OSP 2003/4/49). Dodać należy, iż powyższe stanowisko wiąże się z przyjęciem tezy, sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 września 2002r. (III S.A. 1361/02 OSP 2003 nr 4, poz.49), według której 30-dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Także w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu orzekającego w tej sprawie wojewodę działającego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże termin do złożenia skargi zakreślony w art. 53 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, liczony po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Zdaniem Sądu, istotny wpływ na przyjęcie w/w stanowiska ma regulacja ustawy z 11.04.2001r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2001, nr 45, poz. 487), która weszła w życie 30.05.2001 r. Ograniczając dalsze wywody do interpretacji ustawy o samorządzie gminnym, wpływ ten polega na wprowadzeniu do analizowanej ustawy art. 102a, zmienionego następnie z dniem 01.01.2004 r. oraz 17 ustawy z 30.08.2002 Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) Zmiana powyższa nie dotyczyła treści merytorycznych. W myśl omawianego art. 102a: w sprawach, o których mowa w rozdziale o nadzorze nad działalnością powiatu, nie stosuje się przepisu art. 52 §3 i 4 upsa. Ustawa nie wyłączyła stosowania żadnych innych przepisów upsa, w tym i art. 53§1, który zakreśla 30-dniowy termin do wniesienia skargi. Przyjmując założenie racjonalnego ustawodawcy należy zatem uznać, iż jego wolą nie było wyłączenie stosowania innych przepisów upsa. Za prezentowanym tu stanowiskiem przemawia kolejny argument. Wywiedzenie skargi jest czynnością konwencjonalną, a zatem wszystkie elementy, które kreują tę czynność powinny być wyraźnie unormowane przepisami ustawowymi. Ustawa o samorządzie gminnym, normując kompetencje nadzorcze wojewody nad działalnością gminy, wskazuje tylko organ uprawniony do wniesienia skargi. Prowadzi to do wniosku, iż pozostałe elementy skargi, jako instytucji procesowej, normuje podstawowa w tym zakresie ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z zastrzeżeniem art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Inaczej tezę powyższą można uzasadnić sięgając po argumenty nawiązujące do istoty samodzielności prawnej jednostek samorządu terytorialnego (także art. 165 ustawy z dnia 02 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Dz. U. nr 78 poz. 483, sprost. Dz. U. 2001, nr 28, poz. 319 ) i istoty instytucji nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (także art. 171 Konstytucji RP). Samodzielność prawna jednostek samorządu terytorialnego wyraża się między innymi w ich wyłącznych kompetencjach służących realizacji zadań własnych. Do takich kompetencji należy, zgodnie z przepisami ustawy z 21.12.1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) ustanowienie własnej flagi i własnego herbu (art. 3). Tradycyjnie, za podstawową przesłankę wyznaczającą granicę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego uznaje się nadzór (Z. Duniewska, B. Jaworska-Debska, R.Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne – pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. Difin, Warszawa 2000r., str. 323; Zb. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004r. str. 200). Z założenia zatem nadzór realizowany być musi na podstawie przepisów ustawowych i w ramach wyraźnie przez nie określonych, w tym też co do rodzaju środka nadzoru i procedury jego stosowania, tymczasem regulacja zawarta w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest jednoznaczna. Za przyjmowanym w niniejszej sprawie poglądem przemawiają też względy wiążące się z zasadą państwa prawa i wywodzonych z niej zasad: pewności prawa i zaufania obywateli do organów Państwa. Sąd rozstrzygając w przedmiotowej sprawie miał na uwadze także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.07.2004r. (sygn. akt OSK 457/04), a zatem wydany po wprowadzeniu dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Zespół orzekający sądu kasacyjnego wyraził pogląd, iż wskazany w art. 53 §1 upsa termin do wniesienia skargi wiąże także wojewodę skarżącego uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego z powodu jej sprzeczności z prawem. Z wyżej wymienionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 §1 pkt. 2 oraz § 3 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak na wstępie odrzucając spóźnioną skargę. /-/ P. Miładowski MW