VI SA/Wa 1638/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant: Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uiszczenie opłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1638/05 UZASADNIENIE Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004r. zezwolono A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na umieszczenie w jezdni, trawniku, chodniku i prasie dzielącym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi tj. kanalizacji teletechnicznej o powierzchni 125,27 m2 rzutu poziomego na ul. R. na odcinku ul. W. – ul. M. na okres od dnia [...] grudnia 2004r. do dnia [...] grudnia 2004r. Jednocześnie ustalono opłatę za powyższe zajęcie w wysokości 1 063,17zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło A. Sp. z o.o. w W. wnioskując w nim o zaliczenie kanalizacji teletechnicznej do pierwszej kolumny załącznika nr 2 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004r. Odwołujący wskazał, iż w kolumnie pierwszej w/w załącznika zamieszczone zostały sieci o charakterze publicznym, a w drugiej kolumnie zamieszczono przyłącza do tych sieci. Ponieważ przyłącza do sieci telekomunikacyjnych przedstawiono w drugiej kolumnie, wspólnie z przyłączami do sieci innych branż, to w ocenie odwołującego się należy wnioskować, że kanalizacja teletechniczna powinna być zakwalifikowana do kolumny pierwszej. Decyzją z dnia [...] maja 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając argumenty odwołującej się spółki za nietrafne. W uzasadnieniu decyzji podano, że na mocy art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala w drodze uchwały dla dróg których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W oparciu o ten przepis Rada m.st. Warszawy uchwałą nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004r. ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Stawki opłat zostały umieszczone w trzech kolumnach. W ocenie organu skoro w kolumnie pierwszej uchwały nie zostały określone stawki opłat dla przewodów kanalizacji teletechnicznej, mimo, że w kolumnie drugiej zostały określone stawki opłat dla przyłączy telekomunikacyjnych, to należy uznać, że wysokość stawek dla przewodów kanalizacji teletechnicznej nie została określona w kolumnie pierwszej, lecz stawki te zostały z niej wyłączone i włączone do stawek opłat, o których mowa w kolumnie trzeciej. Zdaniem SKO w kolumnie pierwszej zostały ustalone stawki opłat tylko dla urządzeń wodnych melioracji – realizowanych jako inwestycje celu publicznego, a nie jak twierdzi odwołujący się, iż w kolumnie tej ustalono stawki opłat dla sieci o charakterze publicznym. W skardze na powyższą decyzję A. Sp. z o.o. w W. wnosząc o uchylenie decyzji w całości zarzuciła jej rażące naruszenie prawa, a w szczególności: uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. poprzez błędną wykładnię załącznika nr 2 do tej uchwały, art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przewody kanalizacji telekomunikacyjnej są przewodami kanalizacyjnymi, których przeznaczeniem nie jest odwadnianie drogi, a zabezpieczenie kabli telekomunikacyjnych, a więc przewody kanalizacji telekomunikacyjnej powinny być zaliczone do kolumny pierwszej załącznika nr 2 w/w uchwały. W ocenie skarżącego potwierdza to konstrukcja kolumny drugiej tegoż załącznika, w której wymienione są przyłącza obiektów wymienionych w kolumnie pierwszej, w tym przyłącza telekomunikacyjne. Nadto skarżący podniósł, iż posiada status operatora publicznego w rozumieniu ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a budowa przedmiotowej kanalizacji stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił także, że dla zakwalifikowania inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia kto jest inwestorem. Wskazał, iż Marszałek Województwa M. uznał budowę kanalizacji teletechnicznej za inwestycję celu publicznego. Zaliczenie budowy przez skarżącego publicznej sieci telekomunikacyjnej do inwestycji celu publicznego przemawia w ocenie skarżącego, za naliczeniem opłat wskazanych w kolumnie pierwszej w/w załącznika. Na podkreślenie w ocenie skarżącego zasługuje, że w każdej ustawie, która dotyczy aspektów budowy i projektowania różnego rodzaju sieci, linie telekomunikacyjne są traktowane na równi z liniami elektroenergetycznymi i innymi sieciami uzbrojenia terenu, a zatem nie ma podstaw aby w decyzjach administracyjnych różnicować pozycję przedsiębiorców telekomunikacyjnych od przedsiębiorców zapewniających dostęp do innych sieci. Dlatego też, skoro do linii np. elektroenergetycznych realizowanych jako inwestycje celu publicznego zastosowane mają stawki określone w kolumnie pierwszej w/w załącznika, to takie same stawki powinny zostać przyjęte dla linii telekomunikacyjnych. Zdaniem skarżącego nie ma podstaw prawnych ani ekonomicznych aby przedsiębiorcę telekomunikacyjnego traktować inaczej niż przedsiębiorców elektroenergetycznych, ciepłowniczych czy gazowych i dlatego też dla wszystkich powinny być stosowane te same stawki opłat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosząc oddalenie skargi wskazało, że zastosowane w kolumnie pierwszej załącznika nr 2 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. sformułowanie "przewodów kanalizacyjnych nie służących do odwadniania drogi" nie może być tożsame ze sformułowaniem "linia telekomunikacyjna". Podano, iż w stosunku do podmiotów prowadzących inwestycje w skali makroskopowej z zakresu budowy "linii – sieci kanalizacyjnych nie służących odwadnianiu drogi" zastosowano inną tabelę opłat niż w stosunku do podmiotów prowadzących takie inwestycje w skali mikroskopowej, co nie musi oznaczać dyskryminacji. Nadto potwierdzono wcześniejsze stanowisko, że preferencyjnymi stawkami opłat zostały objęte tylko "urządzenia wodnych melioracji – realizowanych jako inwestycje celu publicznego", jak również zasygnalizowano wniesienie skargi z jednodniowym uchybieniem terminu. W piśmie z dnia [...] listopada 2005r. A. sp. z o.o. z siedzibą w W. podała, że termin do wniesienia skargi został dochowany, albowiem 30 dniowy termin upłyną [...] lipca 2005r. tj. w niedzielę, a zatem zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. za ostatni dzień terminu uważa się dzień [...] sierpnia 2005r. Nadto skarżąca wskazała, że pojecie przewodów kanalizacyjnych nie służących do odwodnienia drogi jest szersze i obejmuje inne instalacje techniczne, w tym linie telekomunikacyjne. Zwróciła także uwagę, że interpretacja SKO jest niezgodna z praktyką urzędów [...], które stawkami preferencyjnymi obejmują wszystkie linie i przewody wymienione w kolumnie pierwszej załącznika do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa, kiedy decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż skarga została złożona z zachowaniem 30 dniowego terminu wynikającego z art. 53 § 1 p.p.s.a. Decyzja SKO w W. została doręczona A. sp. z o.o. w W. w dniu [...] lipca 2005r. Jednakże koniec terminu przypadał na niedzielę czyli dzień ustawowo wolny od pracy. Zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. za ostatni dzień terminu należało uznać następny dzień po dniu wolnym od pracy czyli [...] sierpnia 2005r. Tego dnia skarga została nadana w urzędzie pocztowym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno na wstępie ustalić zakres odwołania A. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2004r. W piśmie z tej daty odwołujący wskazuje, że odwołuje się od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. Treść pisma natomiast wskazuje, że odwołanie dotyczy jedynie naliczonej opłaty. Decyzja z dnia [...] listopada 2004r. składa się z czterech punktów z czego punkt 1 został już zrealizowany. Dlatego też organ odwoławczy przed przystąpieniem do ponownego rozpoznania odwołania ustali dokładnie, czy dotyczy ono całej decyzji, czy też jej części. Materialnoprawną podstawę decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która została wydana w przedmiotowej sprawie jest art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Prezydent W. zezwolił w niej na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – kanalizacji teletechnicznej o powierzchni 125,27 m2 zgodnie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na powyższe z dnia [...] listopada 2004r. Jednocześnie stosownie do ust. 8 art. 40 w/w ustawy została naliczona oplata za to zajęcie w oparciu o stawki wynikające z załącznika nr 2 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. Jak wynika z tego załącznika wysokość rocznych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej jest różna w zależności od rodzaju urządzenia tej infrastruktury i została ujęta w 3 grupach (kolumnach). Pierwsza kolumna obejmuje linie elektroenergetyczne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwadniania drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia wodnych melioracji – realizowane jako inwestycje celu publicznego, druga kolumna obejmuje przyłącza: elektroenergetyczne, kanalizacyjne, gazowe, ciepłownicze, wodociągowe, telekomunikacyjne. Natomiast trzecia kolumna dotyczy stawek dla urządzeń infrastruktury technicznej nie wymienionych w kolumnach poprzednich. W ocenie Sądu organ dokonał niewłaściwej wykładni powyższych unormować i zaliczył urządzenia kanalizacji teletechnicznej, o zezwolenie umieszczenia których wystąpił skarżący, do kolumny trzeciej, a tym samym naliczył opłaty w oparciu stawki wskazane w tej kolumnie. Wykładnia zastosowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jest zbyt uproszczona i pozbawiona szerszej analizy pojęć użytych w uchwale stanowiącej podstawę naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego. Pojęcie przewodów kanalizacyjnych nie służących odwadnianiu drogi jest pojęciem szerokim i obejmuje różnego rodzaju instalacje techniczne, które są umieszczane w przewodach kanalizacyjnych. Przewody te służą zabezpieczeniu określonych instalacji, a nie służą odwadnianiu drogi. Dlatego też uznać należy, że linie telekomunikacyjne znajdujące się w przewodach kanalizacyjnych należy zaliczyć do przewodów kanalizacyjnych nie służących odwadnianiu drogi. Wskazać należy, że sam organ wydając zezwolenie określił, iż dotyczy ono kanalizacji teletechnicznej, a więc bez wątpienia zezwolił na umieszczenie kanalizacji nie służącej odwadnianiu drogi. Za taką interpretację powołanego załącznika przemawia również konstrukcja kolumny drugiej, gdzie są wymienione przyłącza do urządzeń wskazanych w kolumnie pierwszej, w tym przyłącza telekomunikacyjne. Bez wątpienia stawki zastosowane w kolumnie pierwszej i drugiej są stawkami preferencyjnymi i brak uzasadnienia dla stosowania takich preferencyjnych stawek tylko dla przyłączy, a nie dla całego urządzenia infrastruktury technicznej. Skarżąca spółka posiada status operatora publicznego. Budowana przez nią kanalizacja stanowi część publicznej sieci telekomunikacyjnej przeznaczonej dla zapewnienia łączności publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w świetle art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami budowa przedmiotowej kanalizacji stanowi cel publiczny. Celami publicznymi są bowiem cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych. Nie ma więc przeszkód, aby urządzenia skarżącej zakwalifikować do urządzeń wskazanych w kolumnie pierwszej, albowiem wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. celu publicznego nie należy odnosić jedynie do urządzeń wodnych melioracji, a do wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej w tej kolumnie wyliczonych. Wskazuje na to konstrukcja zapisu znajdującego się w niej jak i istota tegoż zapisu. Stawki preferencyjne winny być zarezerwowane właśnie dla inwestycji celu publicznego, bo tylko wtedy ma rację bytu swoiste promowanie podmiotów cele te realizujących. Jednocześnie brak jest przesłanek pozwalających na uznanie, że cele publiczne odnieść należy jedynie do urządzenia wodnej melioracji. Organ przyjmując taką interpretację stanowiska swojego w tym zakresie nie uzasadnił. Za przedstawione powyżej interpretacje przepisów powołanej uchwały przemawia także przedłożona przez skarżącą spółkę decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2005r. nr [...], mocą której organ ustalił opłatę za korzystanie z pasa drogowego w celu ułożenia kanalizacji teletechnicznej kablowej w wysokości wyliczonej na podstawie kolumny pierwszej, uzasadniając to umieszczeniem infrastruktury technicznej w celu użytku publicznego. Ma rację skarżący, iż różna interpretacja przepisu dokonywana w takim samym stanie faktycznym, przez ten sam organ (jeżeli zważy się, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działał z upoważnienia Prezydenta W.) stanowi naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznając, że naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a., a orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności Sąd wydał w oparciu o art. 152 p.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.